Усиление власти президента было настолько впечатляющим, что даже привело к относительному снижению власти Конгресса, хотя сама законодательная деятельность Конгресса за многие годы тоже значительно возросла. Это особенно заметно в международных делах. Конечный результат получился таков, что институт президентства имеет тенденцию заслонять собою Конгресс и иногда даже Конституцию. Президент имеет в своем распоряжении ряд ресурсов, которые обеспечивают ему решающее преимущество.
Престиж должности президента позволяет главе исполнительной власти располагать таким вниманием средств массовой информации, о котором другие политики могут только мечтать.
Президент имеет возможности вознаграждать поддерживающих его законодателей и наказывать тех из них, которые выступают против его инициатив. Законодатель, голосующий по принципиально важным законопроектам так, как хочет президент, скорее всего, добьется от администрации президента строительства в своем округе госпиталя для ветеранов, получит поддержку Белого дома своему законопроекту оказания помощи сельскому хозяйству в кризисной ситуации или же обеспечит своему штату федеральный контракт на сооружение судоверфи.
Поскольку президент один, а законодателей много, глава исполнительной ветви власти имеет преимущество в том, что может предпринимать инициативы и действия объединительного, общего характера. Законодательный орган — это, по определению, разнобой голосов и интересов, не объединенных под единым управлением. Поэтому неудивительно, что приблизительно 80% крупных законопроектов предлагаются исполнительной ветвью власти.
Почти в каждой области политики — от систем вооружений и до использования лесных угодий — исполнительная ветвь власти располагает решающей информацией. Конгресс зачастую следует за инициативами президента, поскольку он сильно зависит от ведомств исполнительной власти. Иногда президенты исключают себя и своих партнеров из сферы расследований Конгресса, настаивая на том, что разделение ветвей власти предоставляет им неотъемлемое право на «привилегии исполнительной власти»[697]. Эти привилегии были использованы для утаивания информации в отношении всего, чего угодно, начиная от необъявленных войн и незаконных кампаний финансирования до вторжений в помещения со взломом, однако сам этот термин не упоминается ни в Конституции, ни в каком-либо законодательстве. Верховный суд поддержал право на «привилегии исполнительной власти», приняв решение о том, что президент имеет право на «предполагаемую привилегию» непредставления информации (в делах, не носящих уголовного характера). Однако понятие «предполагаемый» также отсутствует в числе базовых понятий Конституции[698].
Претензии президентов на привилегии исполнительной власти особенно наглядно проявляются в области «национальной безопасности», которая обычно тщательно скрыта от контроля со стороны общественности и надзора законодателей. Конгресс, даже не догадываясь, финансировал тайные операции ЦРУ в Лаосе и Таиланде, которые проводились в нарушение принятых им запретов. Законодательный орган распорядился прекратить расширение военно-морской базы в Индийском океане, а затем обнаружил, что ее сооружение продолжается. Многие члены Сената никогда не слышали о Программе автоматизированного управления действиями войск на поле боя, на реализацию которой они одобрили секретные ассигнования.
Заключая с иностранными государствами исполнительные соглашения[699], президент может обойти даже полномочия Сената по обязательной ратификации международных договоров. Администрация президента Рейгана доказывала, что свидетельские показания ее официальных представителей во время слушаний по ратификации не должны, в обязательном порядке, раскрывать истинную суть международного договора. Некоторые из сенаторов протестовали, указав на то, что подобный подход подрывает конституционное право Сената ратифицировать договор, поскольку в таком случае Сенат не будет даже знать, что он одобряет[700].
Потенциальный монарх
В области внешней политики президенты иногда требовали абсолютных полномочий без какой-либо подотчетности перед кем-либо. Когда Рейгана спросили, отвечало ли национальным интересам США нападение американских вооруженных сил на Боливию, которое было официально представлено как мероприятие по борьбе с наркоторговцами, президент ответил: «Все то, что мы делаем, отвечает национальным интересам США»[701]. Президент Никсон пошел еще дальше, отстаивая «неотъемлемые полномочия исполнительной власти» на основании Конституции совершать даже преступные деяния, если они обусловлены соображениями национальной безопасности. Он заявил следующее: «То, что делает президент, не может быть незаконным»[702]. В каждом президенте заключен монарх с правами от Всевышнего, который хочет выйти на свет.
Зачастую президенты издают свои декреты без одобрения со стороны Конгресса. Так, президент Рейган в одностороннем порядке упразднил договор о торговле и дружбе с Никарагуа для того, чтобы вести против этой страны войну на истощение. В другом случае он издал распоряжение, которое разрешало разведывательным службам проводить слежку и тайные операции против американских граждан на территории США, и все это в нарушение прямого запрета на подобные действия, предусмотренного Законом о национальной безопасности от 1947 года. Как Рейган, так и Буш использовали распоряжения президента для выведения из-под экологической защиты избыточно увлажненных угодий или для предоставления промышленности режима, предусматривающего сокращение государственного регулирования. В настоящее время уже имеются распоряжения президента, зарегистрированные в Федеральном регистре и принятые Конгрессом, которые, по приказу Белого дома, будут введены в действие в случае объявления в стране чрезвычайной ситуации. Эти распоряжения предусматривают: взятие под контроль федерального правительства всех объектов и коммуникаций общего пользования, пищевых ресурсов, средств транспорта, связи и массовой информации; обязательную регистрацию каждого человека и принудительное перемещение населения в пределах территории Соединенных Штатов[703]. Используя распоряжения с целью создания изъятий из действующего законодательства, президент придумывает собственные нормативные акты, что Конституция не разрешает делать.
Когда Конгресс в первый раз отказался удовлетворить запрос президента Клинтона о выделении пакета финансовой помощи на общую сумму в $40 миллиардов для спасения от банкротства финансистов Уолл-стрит и Мексики, президент издал распоряжение, предложив финансистам $20 миллиардов из Фонда валютного регулирования (ESF). ESF Министерства финансов США, созданный законом от 1934 года с целью поддержки американского доллара на международных рынках, с тех пор неоднократно использовался весьма странным образом. Несколько членов Конгресса вели борьбу за установление надзора за его использованием. Как заметил по этому поводу Ральф Надер: «Если президент и министр финансов могут, не согласовав более ни с кем, отправить миллиарды долларов государственных средств мексиканскому правительству для спасения инвестиционных фирм с Уолл-стрит и финансистов, как можно надеяться на соблюдение бюджетной дисциплины? Какая еще плохо управляемая страна или богатый округ в США окажутся следующими бенефициарами такого нетребовательного фонда?»[704]
Верховному суду США давно известно о том, что его решения имеют силу закона только в том случае, если правительственные ведомства выполняют их. В последние годы Конгресс приходит к такому же пониманию полномочий исполнительной ветви власти по прямому использованию людей, материалов и программ, необходимых для исполнения ее решений. Особая опасность, исходящая от исполнительной власти, заключается в том, что она сама реализует все свои решения. Исполнительная власть располагает полномочиями самостоятельно осуществлять, действовать (или отказаться действовать) с использованием всей силы государства, реализовать свои чрезвычайные, а иногда и незаконные инициативы. Несколько примеров двух последних десятилетий хорошо иллюстрируют, как исполнительная власть может обманывать закон внутри страны и за рубежом.
