Белый дом в ряде случаев доказывал, что правительственная информация — это собственность правительства, поэтому те служащие, которые берут и разглашают такую информацию, виновны в хищении. Таким образом, доведение информации о совершенном преступлении само рассматривается в качестве преступления. Политический советник Государственного департамента и дипломатический представитель Белого дома Ричард Нуккио сообщил своему конгрессмену, что один из агентов ЦРУ был связан с двумя убийцами, которых ЦРУ в течение длительного времени тщательно прикрывало. Возникшие после обнародования конгрессменом этой информации энергичные общественные протесты заставили ЦРУ избавиться от почти тысячи информаторов, включая и сотню тех, которые принимали участие в преступлениях за рубежом. Какова же была награда Нуккио? Его объявили неблагонадежным, положили конец его карьере в Государственном департаменте и начали против него уголовное расследование. Заместитель директора ЦРУ Джордж Тенет, который возглавлял кампанию преследования Нуккио, вскоре был назначен президентом Клинтоном директором ЦРУ[735].

Многие решения бюрократических ведомств, публикуемые ежедневно в Федеральном регистре, имеют такое же значение, как и крупные законодательные акты, и, в отсутствие четких разъяснений со стороны Конгресса, зачастую занимают место законодательства. Так, без какого-либо всенародного обсуждения Комиссия по ценам одобрила повышение тарифов на коммунальные услуги на общую сумму свыше $2 миллиардов. Руководствуясь директивой Белого дома, Управление социального страхования использовало «более строгие критерии оценки» для того, чтобы лишить 265 000 инвалидов государственных пособий. На основании административного распоряжения администрация Рейгана переправила большую часть ассигнований Федерального агентства по управлению страной в чрезвычайных ситуациях, предназначавшихся Конгрессом на оказание помощи при стихийных бедствиях, на реализацию секретной военной программы. А администрация Буша направила миллиарды долларов фонда социального обеспечения на сокрытие бюджетного дефицита и спасение от банкротства ссудо-сберегательной ассоциации.

Политические процессы не заканчиваются принятием законопроекта в Конгрессе, а продолжаются на административном уровне, только в несколько более скрытой форме и с оказанием воздействия на практику правоприменения.

• В период 1980-х и начала 1990-х годов Агентству по охране окружающей среды (ЕРА) не удалось обеспечить проведение в жизнь принятой Конгрессом программы по безопасному удалению вредных для здоровья людей отходов. Проведение в жизнь законодательства по охране окружающей среды было настолько неравномерным и разбросанным по отдельным территориям, что половина водно-болотных угодий страны (которые ценились как ареал обитания диких животных и растений) была утрачена.

Управление открытых горных разработок раздавало разрешения на разработку крупных участков без принятия мер по охране окружающей среды, в результате этого произошли оползни на тысячах миль и загрязнение водных артерий. Более половины владельцев участков, которым были направлены указания об остановке операций, проигнорировали указания. Наложенные штрафы на общую сумму в $200 миллионов так и остались несобранными.

Принятый Конгрессом Закон о чистом воздухе был серьезно ослаблен административным указом, которым Агентство по охране окружающей среды смягчило нормы содержания смога в воздухе более чем на 50%.

Налоговое управление США настолько небрежно занималось регулированием пенсионной системы железнодорожных рабочих, что владельцы предприятия за три года недоплатили в Пенсионный фонд около $73 миллионов.

Имело место небрежное исполнение или неисполнении законодательства о защите потребителей, законов о гражданских правах, о правах профсоюзов на переговоры с целью заключения коллективного договора, законов о защите государственных земель и парков. Большинство такого рода неисполнений законодательства являются результатом не бюрократической инерции, а политическим замыслом лиц, определяющих политический курс, которые с неприязнью относятся к регулирующим программам.

Нередко ведомства не располагают штатом достаточно компетентных сотрудников для того, чтобы выполнять стоящие перед ними объемные задачи. Федеральное правительство имеет только двадцать пять инспекторов для контроля за перевозками опасных отходов по территории всей страны. Агентство по охране окружающей среды может отслеживать только небольшую часть из одной тысячи новых потенциально токсичных химических веществ, которые промышленность сбрасывает ежегодно в окружающую среду. Представители профсоюза сельскохозяйственных рабочих жаловались на то, что для смягчения проблем жилья и охраны труда рабочих необходим контроль за исполнением действующих законов, не говоря уже о введении в действие вновь принятых законов.

В то время как исполнение некоторых законов остается неудовлетворительным, другие законы в процессе правоприменения настолько изменяются, что происходит полное искажение намерений законодателей. Мы уже заметили, как это делалось в отношении Закона о свободе информации. Может быть, окажется достаточно другого примера: подкомитет Палаты представителей Конгресса высказал неудовлетворенность тем, что Совет по защите системы заслуг, созданный Конгрессом для защиты информаторов, работал таким образом, что обеспечивал информаторам меньше защиты, чем раньше. Он требовал от информаторов, чтобы те сами несли обязанность доказывания в суде, причем делал это таким образом, который запрещен законом.

В послании к Конгрессу о положении страны от 1994 года президент Клинтон похвастался своим планом сокращения федеральной бюрократии почти на четверть миллиона служащих. Хотелось бы спросить, каких бюрократов он имел в виду? Высокооплачиваемых агентов по связи с общественностью, которые проталкивают системы вооружений стоимостью в миллиарды долларов и кормятся от щедрот корпораций? Или служащих из Управления социального страхования, которое и без того уже подвергалось сокращениям и деморализовано, однако продолжает обслуживать престарелых и инвалидов? Намереваясь сократить аппарат правительства, Клинтон предложил увеличение военного бюджета с $265 миллиардов до $277 миллиардов.

Те люди, которые доказывают, что дела не идут потому, что такова природа бюрократии, судя по всему, забывают, что только некоторые дела не идут, а другие дела завершаются слишком хорошо. Закон, предоставляющий почти тринадцати миллионам детей право на медицинские осмотры и лечение, имеет такой же правовой статус, как и закон о разработке системы космического оружия под названием «Звездные войны» стоимостью в многие миллиарды долларов. Этот последний закон поддерживает Белый дом, крупные подрядчики промышленности, научно-исследовательские институты, генералитет Пентагона и ключевые члены Конгресса. Во всяком случае, программа «Звездные войны» была намного сложнее технически и организационно. И тем не менее ее реализация полным ходом двигалась вперед, в то время как программа сохранения здоровья детей еле продвигалась. Через несколько лет почти 85% подростков остались без медицинского осмотра, что влечет за собой «осложнения состояния здоровья, отставание в психическом развитии или даже смерть тысяч детей», как сказано в докладе подкомитета Палаты представителей.

И снова большая разница между двумя программами оказалась не бюрократического, а политического характера. Эффективность закона или бюрократической программы зависит от влиятельности и силы групп, которые ее поддерживают. Законы, которые служат интересам мощных клиентов, ожидает благоприятная судьба, в то время как законы, поддерживаемые только теми, у кого нет никакой власти, зачастую обречены на прозябание.

Капиталистическая политэкономия — это место захоронения реформаторских административных органов. Деятельность такого агентства, как Управление по созданию экономических возможностей, которое пытается представлять интересы малоимущих, приглашая их принять участие в городских программах, наталкивается на мощную оппозицию, и в конечном счете оно будет упразднено. Агентство, созданное с целью регламентации промышленности от имени потребителей, рабочих или в интересах защиты окружающей среды, на начальной стадии своей деятельности может очень стремиться к реформам, но через некоторое время его, скорее всего, обуздают.