Как законодатели приступают к работе после избрания на должность? Многие годы властные полномочия в Конгрессе лежат на двадцати или около этого постоянных комитетах каждой из палат, которые решают судьбу законопроектов: переписать (некоторые), одобрить (немногие) и отвергнуть или похоронить (большинство). Во главе комитетов находятся председатели, которые поднимаются до такого положения в соответствии с принципом старшинства — то есть благодаря неоднократному переизбранию в палату, в результате прекрасного исполнения своих обязанностей в надежном округе или преимущественно в однопартийном штате.

Хотя принцип старшинства остается неизменным в обеих палатах Конгресса, однако в конце 1970-х годов на закрытых совещаниях руководства палат был принят ряд изменений с целью ослабить полномочия председателей комитетов путем отмены некоторых из их полномочий и расширения полномочий подкомитетов[658]. После этого председатели комитетов уже не могли по своему желанию выбирать председателей подкомитетов, назначать в них членов и сокращать их бюджет. Общее количество подкомитетов в составе Палаты представителей и Сенате — 241, подкомитеты имеют свой собственный штат сотрудников и четко определенные законодательные полномочия.

Разделение полномочий между подкомитетами упрощает задачу лоббистов по контролю за прохождением законопроектов в Конгрессе. Лоббистские группы особых интересов большое внимание уделяют поддержанию связей со специализированными подкомитетами палат. Таким образом, идет ли речь о производителях хлопка, кукурузы, пшеницы, арахиса, табака или риса — каждое крупное направление сельскохозяйственного производства представлено в определенном подкомитете сельскохозяйственных комитетов Сената и палаты соответствующими членами палат, которые готовы выступить на их защиту от их имени. Децентрализация полномочий подобным образом совершенно не означает их демократизации. Отдельные подразделения власти стремятся монополизировать принятие решений в конкретных областях в интересах определенных групп. Интересы большей части широкой общественности располагаются в промежутках между этими подструктурами. Вне зависимости от того, построен ли Конгресс по системе комитетов, подкомитетов или строгой централизованной иерархии — а в его истории были все эти три принципа его построения, — создается впечатление, что это ничего не меняет в его приверженности интересам крупного бизнеса.

Многое зависит от «влиятельного председателя», который, как уже было сказано, возглавляет тот или другой комитет. В этой связи председатель Комитета Палаты представителей по делам вооруженных сил (недавно он переименован в Комитет по национальной безопасности) всегда считался «влиятельным», но это было по той причине, что он обслуживал могущественные интересы корпораций США и американских военных. Влиятельность не связана напрямую с занимаемым постом. Когда прогрессивный по политическим взглядам демократ Рон Деллумс стал, согласно принципу старшинства, председателем Комитета Палаты представителей по делам вооруженных сил и принялся искать возможности сокращения некоторых статей военных расходов, он сразу же почувствовал, что его позиции стали в определенной мере шаткими. Значительная часть членов его комитета стала меньше прислушиваться к его руководящему мнению, а больше — к мнению крупных подрядчиков и доноров средств из оборонных отраслей промышленности. Внезапно влиятельный председатель комитета стал не таким уж и влиятельным.

Некоторые ассигнования, известные под названием «бочка с салом»[659] или просто «сало», предоставляются на проекты, далеко не самые важные и экономически обоснованные, но они предназначены для того, чтобы со всей очевидностью продемонстрировать способность законодателя добиться своих целей на федеральном уровне. Последние бюджеты дают основания для вывода о том, что «кормушки» более не являются существенными статьями финансирования. Выделенные Конгрессом ассигнования на проекты «для родного города» составляют несколько миллиардов долларов в год, что представляет всего лишь некоторую долю от одного процента годового бюджета и сравнительно небольшую сумму на фоне сотен миллиардов долларов, выделяемых ежегодно на щедрые оборонные контракты.

Когда речь идет о людях бедных и маловлиятельных, Конгресс знает, как уберечь деньги. За последние годы он отказал в предоставлении $9 миллионов на финансирование Центра контроля и профилактики заболеваний туберкулеза. Он урезал пять миллионов доз из федеральной программы вакцинации детей на сумму в $10 миллионов и сократил финансирование программ лечения венерических заболеваний на 25%, несмотря на рост числа заболеваний, передаваемых половым путем. Чтобы приучить людей рассчитывать сугубо на собственные силы, контролируемый Республиканской партией Конгресс, с помощью консервативных демократов Клинтона, урезал программы продовольственной помощи детям и престарелым гражданам. Кроме этого он сократил финансирование программ оказания помощи инвалидам, медицинского обслуживания на дому и терапевтической помощи лицам, страдающим физическими и умственными недостатками, помощи в отоплении жилищ и программы создания рабочих мест и обеспечения жильем семей с низкими доходами, а также престарелых людей[660].

Большинство членов Конгресса очень чувствительны к теме обеспечения национальной безопасности государства и состояния оборонной промышленности. В 1982 году массовое народное движение за двустороннее, контролируемое замораживание ядерных вооружений охватило всю страну, как это редко было в нашей истории, однако законодатели продолжали голосовать за масштабное наращивание этих систем вооружений. В 2000 году свыше 80% общественности США поддержало запрет на испытания ядерного оружия, однако Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия не прошел через Сенат, набрав соотношение голосов «против» 51 к 48 «за». Все 51% голосов «против» были поданы сенаторами-республиканцами. В 1986 году опросы общественного мнения показали, что подавляющее большинство общественности было настроено против оказания помощи никарагуанским наемникам, которые вели войну против Никарагуа с подготовленных США баз на территории Гондураса, и все же Конгресс проголосовал за предоставление помощи наемникам на сумму в $100 миллионов.

Еще более разрушительной оказалась неспособность Конгресса сдерживать структуры национальной безопасности при их попытках нарушить закон, а также его нежелание идти на конфронтацию с ними, когда его ограничения нарушаются военными и разведывательными ведомствами. Так, законодатели приняли решение, что в республике Эль-Сальвадор должно быть не более пятидесяти пяти человек военного персонала США, но это его ограничение было просто проигнорировано. Конгресс постановил, что военная помощь Эль-Сальвадору может быть предоставлена только при условии периодических президентских свидетельств об улучшении состояния прав человека в этой стране. Такое свидетельство было предоставлено при полном пренебрежении к реальному положению дел и почти при отсутствии попыток разобраться в реальной ситуации со стороны Конгресса. Силам наемников в Никарагуа не должно было предоставляться никакой помощи, однако признаки финансирования правых террористов контрас продолжали выявляться даже в период действия самого жесткого запрета Конгресса[661]. В 1998 году выяснилось, что Пентагон продолжает оказывать помощь военным подразделениям Индонезии, несмотря на запрет Конгресса, имеющий целью положить конец пыткам и убийствам, совершаемым этими подразделениями. Официальные лица Пентагона утверждали, что помощь была оказана согласно другой программе, а не той, на которую Конгресс наложил запрет. И это «усилило нашу способность оказывать позитивное влияние на положение с правами человека в Индонезии». При этом не было предоставлено никаких доказательств улучшения политики индонезийских военных в области прав человека[662].