Председателем Организационно-инструктивного отдела ЦК в июне 1922 года был назначен Лазарь Моисеевич Каганович, в ведении которого находились региональные вопросы[216]. Каганович ранее работал в украинском подполье, а в годы Гражданской войны — в Нижнем Новгороде и Средней Азии. Он имел репутацию энергичного и способного местного руководителя и с самого начала выступал за централизацию региональной администрации[217]. Его лично отличал Ленин как подающего надежды будущего партийного руководителя[218]. Борис Бажанов, который был помощником Кагановича в центральном аппарате, описывал его как «живого и умного человека, быстро схватывающего суть вопросов»[219]. Молотов вспоминал его как «замечательного организатора, но грубого человека». «Он был сталинист на 200%», — считал Молотов[220]. Никита Хрущёв в своих мемуарах так охарактеризовал своего бывшего политического покровителя, а впоследствии соперника: «Каганович был человеком, который делал дело. Если Центральный Комитет давал ему в руки топор, он неистово рубил; к сожалению, он часто вырубал вместе с гнилыми деревьями и здоровые. Однако щепки действительно летели, этого у него не отнимешь»[221].

Появление этой новой команды вокруг Сталина в 1922 году ознаменовало конец начавшегося после безвременной кончины Свердлова поиска кадров для центрального руководства над региональной администрацией. Эта команда сыграла важнейшую роль в последующем развитии отношений между центром и регионами в новом советском государстве. Она быстро сосредоточила организационные ресурсы в Секретариате ЦК партии и аппарате контроля. Она продолжила начатую Свердловым практику использования личных отношений как средства, с помощью которого центр осуществлял контроль над регионами. Каждый член команды имел личные отношения с различными региональными системами личных взаимоотношений. Сталин был связан с южной системой, находившейся в Закавказье. Хотя Сталин и не работал в этих регионах сколько-нибудь долгое время после того как находился в грузинском подполье, он был близким другом Григория Константиновича (Серго) Орджоникидзе, ведущего члена системы личных взаимоотношений Закавказья. В 1926 году Орджоникидзе в конечном счёте вошёл в центральное руководство, обеспечив связи центра с Закавказьем. Молотов со времён подполья и Гражданской войны был связан с Волго-Вятской региональной системой, включавшей стратегически важный промышленный центр Нижний Новгород. Связи у Кагановича были главным образом на Украине, где он работал в подполье и впоследствии в послереволюционной региональной администрации. Он имел также связи в Средней Азии. Куйбышев был ведущим членом систем личных взаимоотношений регионов Средней Волги и Средней Азии. В этой команде существовало неофициальное разделение труда, на основе которого её члены отвечали за административные вопросы в тех регионах, с которыми были связаны лично[222].

Системы личных взаимоотношений в регионах служили для центра неформальным социальным механизмом, с помощью которого новое государство могло управлять периферией. После окончания Гражданской войны большевистская дружина начала переходить на административную работу в регионах. Члены этих систем военного времени, как правило, работали в местных партийных комитетах. В 1920-е годы системы личных взаимоотношений встроились в территориальный партийный аппарат. Однако само по себе перемещение систем личных взаимоотношений в местные политические органы не облегчало распространения власти центральных административных органов на периферию. В начале 1920-х годов попытки центра управлять конкретными территориями часто сдерживались системами личных взаимоотношений. В этих регионах связи на основе таких систем имели ограниченный охват, и ведущие их члены оставались в регионах. Попытки искоренить эти системы, замкнутые на внутреннюю структуру, часто приводили к длительной борьбе за власть[223]. Однако способность нового государства управлять территориями постепенно возрастала по мере того, как связи на основе региональных систем переориентировались вовне. К концу десятилетия региональные системы личных взаимоотношений более интенсивно распространялись на разные регионы, и их ведущие члены перемещались в центральные органы власти.

Этот процесс происходил в два следовавших один за другим этапа: на региональном уровне, где связи на основе систем личных взаимоотношений развивались горизонтально; и на центральном уровне, где связи на основе систем личных взаимоотношений складывались вертикально. На первом этапе создавались новые, «региональные», административные органы, связывавшие центр и провинцию. Эти новые региональные органы объединяли мелкие административно-территориальные единицы в единое целое, имевшее горизонтальную структуру. Руководителями этих административных единиц были ведущие члены систем личных взаимоотношений, существующих в этих регионах. Они использовали свои личные связи для выполнения задачи политической консолидации на вновь завоёванных территориях на периферии[224]. На втором этапе осуществлялся перевод ведущих членов систем личных взаимоотношений из регионов в центр. Таким образом, связи на основе этих систем расширялись вертикально, обеспечивая государственному центру неформальную социальную структуру для распространения своей власти на регионы.

«Регионализация» административной структуры государства стала первым шагом в процессе формирования возможностей государства к управлению территориями. Революция 1917 года и Гражданская война привели к развалу институтов, долгое время связывавших центр и регионы при старом режиме. В связи с этими событиями на местах возникло спонтанное движение за большую автономию или в некоторых случаях — за независимость от нового, большевистского, центра. Центробежные силы распространились по всей периферии — от приграничных районов с нерусским населением до отдалённых районов Сибири и даже внутренних районов европейской части России[225]. Усиление местного патриотизма привело к раздроблению существовавшей ранее региональной административной структуры. С 1917 по 1921 годы число губерний возросло с 64 до 93, число уездов — с 567 до 701 и число волостей — с 10.622 до 15.064[226].

Новое государство было не в состоянии сдержать процесс изменения территориально-административной структуры «снизу». Ярое местничество во всей полноте продемонстрировало недостаточную развитость управленческих возможностей нового государства. Даже партия большевиков пока не могла создать официальную организационную структуру для обеспечения административного порядка в регионах. В результате проведённого в октябре 1920 года исследования сорока местных партийных комитетов было выявлено — к огорчению лидеров из центра, — что не было двух комитетов, которые имели бы одинаковую внутреннюю организационную структуру[227]. Кроме того, в местных партийных комитетах во многих районах главенствующую роль играли группировки, проявлявшие «местный шовинизм», активно противясь включению в новую централизованную структуру на основе административно-командного принципа[228]. Мерл Файнсод отметил, что «эффективность коммунистического контроля уменьшалась прямо пропорционально удалённости от крупных городских районов»[229].