В связи с этим лидеры из центра разработали стратегию «регионализации» административной структуры нового государства. Регионализация означала создание нового административного слоя между центром и традиционными российскими губерниями. Региональная административная структура включала группы губерний на основе общих экономических, географических и национальных критериев. Впервые партия использовала региональную структуру как основу стратегии для организации подпольных комитетов на периферии во время Гражданской войны. После войны региональная программа была ещё больше расширена и распространена в том числе и на министерский аппарат правительства. Эта региональная территориально-административная система использовалась с начала 1920-х до середины 1930-х годов, когда государство в конце концов вернулось к преобразованному варианту традиционной территориально-административной системы, существовавшей при царском режиме.
Весной 1920 года были официально созданы областные бюро для Сибири, Закавказья и Урала. В течение года областные бюро были также созданы для Дальнего Востока, Северо-Западного региона, Туркестана (Средняя Азия), Юго-Восточного региона (Северного Кавказа), Киргизии и Казахстана. Они управлялись центральными органами партии, и их называли «обладающими всеми полномочиями представителями Центрального Комитета» в этих регионах. Областные бюро имели право координировать политическую и экономическую деятельность отдельных губерний, находившихся в пределах их юрисдикции, распространять информацию и директивы центра и непосредственно вмешиваться в политические вопросы, когда местные должностные лица слишком далеко отходили от указаний центра. Там, где не было местных партийных организаций, областные бюро отвечали за их создание[230].
Руководство областными бюро доверили многим из тех деятелей партии, которые были политическими комиссарами во время Гражданской войны[231]. Обеспечение доступа к организационным ресурсам областных бюро позволяло этим конкретным областным руководителям вытеснять или присоединять местные системы личных взаимоотношений. Члены их дружин времён Гражданской войны назначались — по стратегическим соображениям — на ключевые местные посты по всей области. Эти системы личных взаимоотношений использовались для распределения скудных ресурсов, обмена информацией и координации деятельности. Таким образом, дружина времён Гражданской войны превращалась в неформальную социальную структуру, вокруг которой строился областной политический аппарат.
Областные бюро создавали «патримониальную» систему инфраструктурной власти. Например, эти бюро проводили встречи с местными руководителями. Личное взаимодействие стало основным средством, с помощью которого эти бюро старались распространить на периферию власть центра. Сначала от местных секретариатов требовали периодического присутствия их членов на заседаниях областных бюро — чтобы отчитываться о местных делах и отвечать на вопросы. По мере того как число сотрудников областных бюро увеличивалось, они стали регулярно направлять инструкторов на заседания губернских организаций партии. Например, с мая 1921 года по декабрь 1922 года бюро Юго-Восточной области заслушало двадцать пять докладов должностных лиц партии из Ставрополя, по 18 докладов из Терека и Кубано-Черноморска, 11 докладов с Дона и 10 докладов из Горной области. Тем временем с апреля по август 1921 года инструкторы Сибирского областного бюро участвовали в 17 заседаниях губернских организаций партии, а с октября 1921 по июль 1922 годов инструкторы бюро Северо-Западной области участвовали в 15 заседаниях губернских парторганизаций[232].
Областные бюро были допущены к решению и ряда других задач. Дальневосточное бюро, например, принимало участие в решении военных вопросов в гораздо большей степени и гораздо дольше, чем другие областные бюро. Хотя зимой 1919 года белые были вытеснены из Западной Сибири и Дальнего Востока, очаги антибольшевистского сопротивления сохранялись там до середины 1920-х годов[233]. Помимо укрепления политической административной власти, областные бюро содействовали экономической интеграции областей в новое государство. Дальневосточное бюро национализировало крупные частные промышленные предприятия[234]. Закавказское бюро установило прямой контроль над железными дорогами и внешней торговлей[235]. А бюро Средней Азии ввело единую валюту и организовало ряд земельных реформ и реформ системы водоснабжения[236].
Стратегия регионализации была использована в первой масштабной территориально-административной реформе нового государства. Большевики унаследовали территориально-административную структуру, не очень сильно изменившуюся с конца XVIII века, времени правления Екатерины. Регионализация рассматривалась не только как политический инструмент, но и как необходимое условие экономического развития. Предложение о перестройке территориально-административной структуры государства было представлено центральному руководству специальной комиссией в марте 1921 года[237]. Оно предусматривало отказ от территориально-административной системы, существовавшей при царском режиме (губерния, уезд и волость), и создание новых административных единиц (область, или край, округ и район). Новых единиц было меньше, и они были крупнее. Новая система должна была отражать экономическую деятельность, преобладающую в регионе, концентрацию местного населения вокруг промышленного центра, существование работающих линий связи и транспорта и национальный состав местного населения[238].
Однако проведение в жизнь этой реформы задерживалось из-за протестов местных руководителей[239]. Изменённый вариант плана вошёл в силу на экспериментальной основе весной 1923 года. В качестве испытательного полигона была выбрана Уральская область, так как там имелись дополнительные экономические сектора и однородное по национальному составу население[240]. Четыре существовавшие губернии объединялись в единую региональную единицу — область. В рамках области было создано пятнадцать новых административных единиц среднего размера — округов. Каждый округ должен был иметь свою экономическую специализацию, так что вместе они составляли взаимозависимую самостоятельную областную экономику. В границах округа путём слияния существовавших местных единиц (волостей) была сформирована новая местная административная единица — район[241]. К 1925 году на Урале существовало 205 районов, (а некогда было 984 волости). Следующим регионом, реорганизованным в 1925 году как областная административная единица, стал Северный Кавказ. К концу двадцатых годов новое территориально-административное деление было распространено на всю периферию России за пределами Центрального промышленного района, где исторически сложившиеся губернии пока сохранялись.
На периферии с нерусским населением была введена изменённая система деления на регионы, соответствовавшая национально-федеральной административной структуре. Области с нерусским населением были включены в федеральную структуру в результате заключения в 1922 году Союзного договора и принятия в 1924 году новой, советской, конституции[242]. Административные единицы федеральной структуры определялись национальными границами, при этом нерусское население собиралось в отдельные территориальные анклавы. Несколько слоёв национальных политико-административных единиц федеральной структуры (союзные республики, автономные республики, автономные области и автономные округа) формировались преимущественно исходя из численности населения, географического положения и культурной идентичности. В некоторых союзных республиках, включая Украину и Белоруссию, были созданы в 1920-е годы внутренние административные структуры, аналогичные российским областям. Эти административные единицы национальных республик примерно соответствовали новым региональным административным единицам. Несмотря на федеральную структуру, отдельные национальные республики в Закавказье и Средней Азии оставались подчинёнными всеобъемлющим трансрегиональным административным органам до второй половины 1930-х годов.
