Через несколько недель после Февральской революции Яков Свердлов прибыл в Петроград из Сибири, где он находился в политической ссылке. В августе 1917 года он создал административный комитет при Центральном Комитете партии для формирования структур связи и управления между большевистским руководством в Петрограде и местными комитетами, выходившими в то время из подполья. Комитет Свердлова размещался в двух комнатах на втором этаже особняка Кшесинской. Этот комитет был примитивным предшественником будущего самого мощного аппарата в советском государстве — центрального партийного аппарата. Свердлов занимал эти помещения, несмотря на усиленные возражения мадам Кшесинской, бывшей балерины и петербургской социалистки, имевшей связи с влиятельными людьми, которая напрасно умоляла убрать из её дома эту «огромную толпу»[182]. Личные связи были характерны для деятельности центральной администрации партии с самого начала. Среди пяти сотрудников Свердлова были: Клавдия Новгородцева, его жена; Надежда Крупская, жена Ленина; а также жена и золовка другого старого большевика, Менжинского. Только Елена Стасова не имела родственных связей с другими руководителями партии[183]. Этот комитет сделал первые шаги для установления связи между центральным руководством ВКП(б) и региональными комитетами партии. Он занимался учётом членов партии, создавал систему переписки между центром и отделениями на местах и распространял инструкции и литературу[184].
Ленин поручил Свердлову труднейшую задачу — проектировать и укомплектовывать сотрудниками аппарат нового государства. Свердлов с энтузиазмом взялся за решение задачи создания административной структуры для нового государства. Стремясь восстановить связь центра с западными приграничными территориями, он организовал Первую конференцию коммунистических организаций оккупированных районов, которая стала основой для заключённого в июне 1919 года военного союза между советскими правительствами России, Украины, Белоруссии, Латвии и Литвы. Это было важным первым шагом к реинтеграции периферии с нерусским населением в новое государство. Свердлов возглавлял комиссию, разрабатывавшую проект первой советской конституции, контролировал создание первой организации государственного контроля и инициировал открытие первого учебного заведения по подготовке административных кадров (впоследствии переименованного в Университет им. Свердлова)[185]. Он организовал специальный «общий» отдел (иногородний отдел) для назначения партийных кадров на региональные административные посты. Свердлов говорил, что для установления связей с периферией, где партийные организации были сначала очень слабыми, на места откомандировали несколько тысяч эмиссаров; в центре эта работа была организована общим отделом[186].
Однако советскому государству не хватало людских, технических и финансовых ресурсов для создания «бюрократической» инфраструктуры власти. И Свердлов без колебаний использовал личные связи для содействия развитию потенциала управления нового государства. Он был ведущим членом обширной системы личных взаимоотношений, куда входили бывшие работники подпольных комитетов, со многими из которых он познакомился в политической ссылке на Урале и в Сибири. Свердлов охотно использовал эти неформальные каналы для решения проблем государственного строительства. Он способствовал назначению группы своих товарищей с Урала на административные посты в центре и назначал тех, с кем был лично знаком со времени пребывания в ссылке, на посты региональных руководителей[187]. По общему мнению, Свердлов обладал энциклопедическими знаниями о дореволюционном сообществе большевиков-подпольщиков. Как отметил большевистский историк Емельян Ярославский, «голова Свердлова стала отделом кадров, его память хранила досье тысяч работников подполья»[188]. Официальные советские биографы Свердлова подчёркивали, что его слово «было достаточной рекомендацией» для назначения на пост любого[189]. По утверждению Троцкого, даже Ленин прислушивался к мнению Свердлова по кадровым вопросам[190].
В начале марта 1919 года, вернувшись в Москву после нескольких встреч с руководителями местных партийных организаций в ходе подготовки к предстоящему съезду, Свердлов заболел гриппом-испанкой. Через неделю он умер. Ему было тридцать три года. Среди современников Свердлов считался организационным гением революции. Сталин восхищался им как человеком, который безболезненно решал организационную задачу строительства новой России[191]. Свердлов был действительно незаменим, считал Троцкий, который вспоминал:
«Уверенный, смелый, твёрдый, находчивый, он был воплощением всего лучшего, что есть в большевиках. В эти тревожные месяцы Ленин узнал и полностью оценил Свердлова. Как часто Владимир Ильич звонил Свердлову, чтобы предложить ту или иную срочную меру и в большинстве случаев он получал ответ: «Уже!» Это означало, что такая мера уже принята. У нас в ходу была такая шутка на эту тему — «когда речь идёт о Свердлове, то, несомненно, всё уже сделано!»»[192]
Ленин, выступая вскоре после смерти Свердлова, подчеркнул, что не может заменить его даже на одну сотую, поскольку в организационной работе «мы были вынуждены, что было полностью оправдано, полагаться исключительно на товарища Свердлова»[193].
Заменить Свердлова оказалось действительно очень трудно. Сначала Ленин выбрал Николая Николаевича Крестинского, который был назначен секретарём Центрального Комитета партии. Крестинский, выпускник юридического факультета Петербургского университета, недолгое время был юрисконсультом небольшой большевистской фракции в Государственной думе. Во время Первой мировой войны Крестинский находился в политической ссылке на Урале, где познакомился со Свердловым. В 1917 году он недолго проработал в организации партии в Екатеринбурге, пока Свердлов не назначил его в центральные финансовые органы[194]. Кроме Крестинского, в центральный Секретариат ЦК вскоре вошли два заместителя секретаря ЦК: Евгений Преображенский и Леонид Серебряков. Менее чем через год в работе, которую некогда выполнял один Свердлов, участвовали пять отделов. Тем временем число сотрудников центрального административного аппарата партии увеличилось с 30 человек в момент смерти Свердлова в 1919 году до 150 человек в марте 1920 года и до 602 человек в марте 1921 года[195].
В отличие от Свердлова, Крестинский имел мало прямых контактов с бывшими работниками подполья, комитетчиками, которые в то время переводились в региональную администрацию. Крестинский считал себя членом когорты интеллигентов большевистской партии[196]. В своих мемуарах Александр Шляпников вспоминает его как члена небольшой группы интеллектуалов, занимавшейся легальной работой и весьма далёкой от дореволюционного подполья[197]. Почти сразу после назначения Крестинского отношения центра с региональными руководителями стали напряжёнными.
В то время как Свердлов решал задачу расширения власти центра, используя системы личных взаимоотношений, Крестинский стремился избавить региональную администрацию от влияния этих систем. Он хотел построить «бюрократическую» систему инфраструктуры власти в новом государстве. Крестинский обещал ликвидировать непотизм и коррупцию и добиться, чтобы к представителям власти относились только по их заслугам. Он критиковал региональных руководителей за отсутствие образования и недостаточное знание марксистской теории. Он назначал региональных руководителей, исходя из их опыта и подготовки, а не на основе личных связей. При Крестинском на административные посты в регионах иногда назначались работники, не являвшиеся членами партии. Чтобы разрушить местные группировки, он ввёл практику перевода работников из одного региона в другой, создал центральный отдел для приёма жалоб о злоупотреблениях властью на местах и привилегиями и учредил первую контрольную комиссию, чтобы следить за соблюдением правил местными должностными лицами. Крестинский считал необходимым для нового советского государства рационально-правовой порядок, основанный на последних достижениях научного управления[198].
