Руководителям провинциальных партийных комитетов эта пауза дала возможность пересмотреть прежние оценки хода коллективизации в своих регионах. Данные о размахе колхозного движения, которые региональные лидеры получали с мест, впечатляли, но поражали и сообщения о бюрократических перегибах и использовании силы. Ещё до публикации статьи Сталина региональные руководители все яснее осознавали, к каким нежелательным последствиям ведёт вынужденное ускорение темпов кампании. В феврале Варейкис направил руководителям из центра письмо, в котором подчеркнул, что в связи с коллективизацией возник клубок новых проблем, с которыми местные руководители справляются «на свой страх и риск»[398]. В то же время Хатаевич убеждал лидеров из центра изменить приоритеты кампании с тем, чтобы мерилом успеха было не количество, а качество[399]. А председатель СНК Сергей Сырцов — активный сторонник коллективизации — теперь открыто критиковал «административный экстаз» и «конвейер репрессий», характерные для этой политики[400].
Первый этап коллективизации был остановлен в начале марта 1930 года для её переоценки. Последовавшие за этим публичные дискуссии быстро переросли во взаимные обвинения и выяснения, кого следует винить в том, что кампания пошла по неверному пути[401]. Положение ещё больше ухудшилось, когда местные должностные лица стали сообщать о массовом выходе крестьян из колхозов во всех сельских районах. Однако в начале лета напряжённость спала благодаря сообщениям о высоком урожае. Фактически урожай зерновых 1930 года, 77.1 млн тонн, был самым большим с довоенного периода. Из этого общего количества государство изъяло 22.1 млн тонн зерна, почти на 6 млн тонн больше, чем в предыдущий год и примерно на 11.5 млн тонн больше, чем за два года до этого[402]. В связи с этим во втором полугодии 1930 года центр издал ряд директив, которыми восстанавливались более радикальные сроки проведения кампании коллективизации[403]. Однако последующие урожаи зерна показали, что жёсткие методы изъятия зерна государством не могут применяться долго; эти меры истощали производительный потенциал сельских районов. К 1932 году сложилась катастрофическая ситуация: голодало население в большинстве зернопроизводящих регионов, городские районы испытывали острую нехватку хлеба, плановые задания по индустриализации были снижены, в партии начали возникать оппозиционные группировки.
В начале 1930-х годов нажим центра, добивавшегося проведения в жизнь кампании коллективизации и выполнения заданий по квотам на поставки зерна, спровоцировал в регионах кризис на трёх взаимосвязанных уровнях: административного потенциала, политической стабильности и сельскохозяйственного производства.
Для начала следует отметить, что у региональных руководителей не было достаточно возможностей для осуществления планов коллективизации. Руководителям провинциальных партийных комитетов — как главному промежуточному звену между государственным центром и сельской периферией — было поручено контролировать ход коллективизации. Однако выполнению этой задачи мешали недостаток организационных, технических и людских ресурсов, необходимых для руководства кампанией и её координации. В реальности региональные руководители не столько направляли кампанию коллективизации, сколько реагировали на неё. Они инструктировали должностных лиц более низкого уровня, оказывали на них нажим, запугивали и просили выполнять полученные из Москвы задания по производству зерна. Решению этой задачи мешали их слабые административные возможности, включая ненадёжные средства обмена информацией, постоянную нехватку персонала и слабо развитую функциональную специализацию.
Область как административно-территориальная единица отличалась большим географическим размахом. Как правило, области занимали территории, составлявшие семь или восемь традиционных губерний — какими они были при царском режиме. Являясь главным административным звеном между центром и периферией, региональные руководители на практике были гораздо ближе к центру, чем к деревне. В административно-территориальной структуре управления региональные лидеры были на три уровня удалены от пунктов сельскохозяйственного производства[404]. Более того, из-за слабо развитой инфраструктуры транспорта и связи деревни оказывались вне пределов досягаемости региональных руководителей. На Северном Кавказе более трети партийных организаций окружного уровня не имели телефонной и телеграфной связи со столицей региона Ростовом[405]. Эйхе, работавший в Западной Сибири, и Голощёкин из Казахстана жаловались на то, что отсутствие телефона, телеграфа и дорог затрудняет осуществление коллективизации[406]. Именно по этим причинам системы личных взаимоотношений имели столь важное значение для проведения этой кампании.
Наиболее важная информация передавалась через личные контакты между региональными объектами и объектами более низкого уровня. В региональных организациях партии работали инспектора, которые постоянно совершали информационные и инспекционные поездки для проверки нижестоящих организаций. Эти сотрудники представляли команды региональных руководителей. Однако их остро не хватало, это вело к текучести кадров, что мешало созданию надёжной системы обмена информацией[407]. Нехватка персонала усугублялась вследствие принятого центром в начале 1930 года решения о сокращении штатов региональной администрации с целью модернизировать административно-командную структуру, переместить сотрудников ближе к местам производства и сократить расходы региональной администрации[408]. Несмотря на бурные протесты руководителей провинциальных партийных комитетов, общая численность регионального партийного аппарата была сокращена в период с января по июль 1930 года почти на 30%[409].
Кроме того, деятельность региональной администрации ограничивалась слабо развитой функциональной специализацией. В начале 1930 годов структура региональных организаций была «универсальной», чёткого разделения функций между различными отделами не существовало[410]. Реорганизация партийного аппарата была поручена одному из лидеров центра, Лазарю Кагановичу. «Универсальную» схему вскоре сменила «функциональная»: чтобы облегчить подбор персонала и создать ресурсы для мобилизации в ходе радикальных экономических реформ[411]. Однако функциональная схема не подходила для становившихся все более сложными экономических задач. Каганович показал недостатки функциональной схемы на таких примерах как, например, указание округу — производителю молочных продуктов выращивать кроликов, а округу, где выращивался лён, выполнить план по поставкам картофеля[412].
В начале 1930 годов руководители провинциальных партийных комитетов настаивали на необходимости сохранить по меньшей мере отдел по крестьянским делам — для оказания помощи в проведении коллективизации[413]. Первым шагом к внутренней организационной схеме, основанной на экономической специализации, стало создание в феврале 1931 года специальных территориально-производственных секторов, которые определяли специализацию округов на основе общей экономической деятельности[414]. И наконец в 1934 году в качестве региональной административной внутренней структуры была принята «производственно-отраслевая» схема[415].
