В соответствии с этой схемой региональные должностные лица в партийных организациях, экономические министерства и военная администрация в принципе были подчинены бюрократическим руководителям из центра. Кроме того, была создана отдельная вертикальная структура — аппарат контроля для проверки деятельности региональных партийных и ведающих вопросами экономики должностных лиц, который был подотчётен непосредственно Москве. Несмотря на эту схему, региональные игроки на практике не всегда действовали просто как представители центральных бюрократических органов. Эти должностные лица вовлекались в имевшие горизонтальную структуру неформальные отношения, которые позволяли им сотрудничать отдельно от центра. Системы личных взаимоотношений пронизывали эти официальные бюрократические структуры, и таким образом становились сдерживающим фактором для системы проверок и контроля центра.
Руководители провинциальных партийных комитетов входили в то время в системы личных взаимоотношений двух видов. Во-первых, они были покровителями групп подопечных в системах личных взаимоотношений на основе принципа «доминирования». Эти системы существовали независимо от официальных структур государства, группируясь вокруг его пунктов распределения ценных ресурсов. Связи руководителей провинциальных партийных комитетов в рамках систем на основе принципа «доминирования» были особенно эффективны в блокировании официальных контрольных полномочий контрольного аппарата центра. Во-вторых, руководители провинциальных партийных комитетов имели связи в рамках систем личных взаимоотношений на основе принципа «влияния». Для этих систем не было главным распределение ресурсов, они были основаны на неформальных отношениях равных, на основе которых их члены обменивались информацией и формировались позиции. Эти связи зародились в подпольных комитетах и на фронтах Гражданской войны. Руководители провинциальных партийных комитетов, в частности, имели связи на основе принципа «влияния» вместе с военной элитой нового государства, которая контролировала его силовой потенциал.
Для начала следует отметить, что официальная структура власти в новом государстве была деформирована выходившими за границы организаций связями на основе систем, распространявшимися на аппарат контроля. Принятое на начальном этапе решение прибегнуть к бюрократическим методам, чтобы обеспечить подотчётность должностных лиц низкого уровня, было типичным для Ленина, который противился использованию общественных механизмов проверки и контроля. В 1923 году органы контроля партии и правительства были объединены в единый всеобъемлющий аппарат с расширенными полномочиями и сферой компетенции: Центральную контрольную комиссию и Рабоче-крестьянскую инспекцию. Одновременно были созданы органы контроля, состоящие из региональных должностных лиц. Эти последние должны были следить за поведением местных политических деятелей, проверять исполнение политических директив центра и сообщать о нарушениях в центральные контрольные органы в Москве[318].
Этот мощный аппарат контроля стал организационным рычагом сначала региональной системы Средней Волги, а позднее — региональной системы Закавказья. С 1923 по 1926 годы аппарат контроля возглавлял Валериан Куйбышев, в 1926 году его сменил Григорий Орджоникидзе, возглавлявший эту организацию до 1930 года[319]. В обоих случаях подопечные этих покровителей в скором времени следовали за ними в аппарат контроля, например, вместе с Куйбышевым пришли работать его бывшие заместители в Самарском РВС: Н.М. Шверник и К.А. Попов[320]. В 1920-е годы органы контроля использовались как политическое оружие в борьбе внутрипартийных группировок. Региональные системы личных взаимоотношений Средней Волги и Закавказья имели выгодные позиции в этой борьбе, благодаря доступу к организационным ресурсам аппарата контроля.
Однако проникновение в аппарат контроля членов региональных систем личных взаимоотношений имело негативные последствия для государственного центра. К концу десятилетия аппарат контроля стал неэффективным как механизм контроля над региональными и местными политическими лидерами. Аппарат контроля не ограничивал действий руководителей провинциальных партийных комитетов. Региональные лидеры либо привлекали его сотрудников на свою сторону, либо эти сотрудники просто были слишком запуганы, чтобы выполнять свои обязанности. В своём изобилующем деталями исследовании аппарата контроля Пол Кокс пришёл к выводу, что «вертикальные линии связи и взаимозависимости никогда не были столь же прочными, как горизонтальные цепочки зависимости, соединявшие контрольные комиссии с партийными комитетами»[321]. О способности руководителей партийных комитетов ограничивать действия аппарата контроля говорилось в принятой в 1930 году резолюции, в которой указывалось: «Съезд поручает ЦКК-РКИ решительно снимать с постов работников, не выполняющих со всей точностью и добросовестностью директив партии и правительства, независимо от происхождения, должности и прошлых заслуг»[322].
Центр на протяжении всех 1930-х годов был недоволен неэффективностью аппарата контроля, что вызвало дальнейшие критические заявления и несколько крупных реорганизаций. Отсутствие подотчётности аппарата контроля было ещё более масштабным на местном уровне. Сотрудникам органов контроля на местах обычно ставили в вину защиту местных руководителей, блокировавших проведение в жизнь сельскохозяйственной политики центра[323]. Председатель Центральной контрольной комиссии Ян Рудзутак говорил о «заговоре молчания» местных сотрудников органов контроля[324]. В начале 1930-х годов центр санкционировал массовые проверки членов партии, чтобы получить более точное представление о рядовых членах партии и избавиться от лиц с нежелательным политическим прошлым. К возмущению лидеров из центра более половины членов партии, исключённых из неё в то время, были, как сообщают, восстановлены сотрудниками окружных органов контроля, ссылавшихся на недостаточность доказательств.
Выходившие за рамки организаций связи на основе систем личных взаимоотношений существовали также между руководителями провинциальных партийных комитетов и военной элитой. Переплетение неформальных и формальных структур в отношениях между гражданскими и военными органами в новом государстве имело три формы: (1) на основе внутренней организационной схемы военной администрации, (2) на основе центральной военной администрации, (3) через основанные на «влиянии» связи дружин времён Гражданской войны.
Во-первых, система внутренней организации вооружённых сил стимулировала неформальные связи между региональными руководителями и военными командирами. После Гражданской войны основанная на территориальном принципе структура вооружённых сил примерно соответствовала региональной административно-территориальной структуре. Существовала система личных взаимоотношений между региональными партийными руководителями и командирами военных округов. Командиры округов почти были членами исполнительных бюро региональных комитетов партии; аналогичным образом региональные первые секретари официально включались в военные советы округов. Хотя эта система взаимосвязанных руководящих органов была одним из примеров стратегии центра по созданию параллельного бюрократического контроля, на практике региональные руководители и военные очень редко вмешивались в дела друг друга[325].
Во-вторых, центральное административное руководство вооружёнными силами было пронизано системами личных взаимоотношений, в которые также входили ведущие руководители провинциальных партийных комитетов. В частности, в середине 1920-х в центральную военную администрацию вошли члены систем Средней Волги — Средней Азии и Украины. В 1924 году одна из группировок в Политбюро ЦК организовала заговор, целью которого было помешать Троцкому претендовать на роль преемника Ленина как руководителя страны. В результате Троцкий был вынужден уйти в отставку с поста наркома по военным делам и по существу отказаться от базы своей власти в центральной военной администрации. Среди тех, кто получил наибольшую выгоду от последовавших за этим кадровых перестановок, были ведущие члены РВС 4-й армии, которая возглавила отвоевание Средней Азии. Например, комиссия, которой была поручена реорганизация военной администрации, выбрала на роль преемника Троцкого на посту наркома по военным делам Михаила Фрунзе, командующего 4-й армией[326]. Председателем этой комиссии был С.И. Гусев, в комиссию входил также Валериан Куйбышев — оба они служили вместе с Фрунзе в качестве политкомиссаров в РВС 4-й армии[327]. В составе этой комиссии были также два члена системы личных взаимоотношений во главе с Куйбышевым из самарского подполья — Андрей Бубнов и Николай Шверник[328]. Бубнов в то время был введён в центральную военную администрацию и избран кандидатом в члены ЦК вместо Владимира Антонова-Овсеенко, имевшего личные связи с Троцким. Во время Гражданской войны Бубнов работал в РВС Украины и Северного Кавказа[329].
