По этим инструкциям русский император должен был быть польским королём (царём) в качестве главного звена неразрывной реальной унии России с Польшей. Польша должна была иметь собственные законодательные учреждения и участвовать в общеимперском бюджете по военным расходам, иностранным и финансовым делам, а также в том, что касалось путей сообщения, двора и цивильного листа императора. В остальном Польша имела свой собственный бюджет. Армия, казначейство и финансы, управление путей сообщения, иностранные дела, министерство двора и некоторые учреждения вроде главного управления уделами должны были быть общими. Во всех остальных отношениях Польша могла совершенно не зависеть от русских учреждений и русского правительства. Однако ввиду опыта с Финляндией устанавливалось полное равенство прав русских и польских подданных, и в известных случаях, то есть когда, например, проводились новые законы, требовавшие так или иначе содействия русских властей или же общеимперских средств, для этих законов необходима была санкция русских законодательных учреждений.

Инструкции эти, несмотря на свой радикализм, делавший из будущей Польши не столько автономные земли Российской империи, сколько полуфедеративное государство, конечно, оставляли много вопросов неясными. Они, например, устанавливали участие польских представителей в общеимперских законодательных учреждениях, но совсем не говорили о разграничении компетенции между польскими и общеимперскими законодательными палатами, за исключением вышеотмеченного. Во всяком случае, основные пункты были ясны — общая армия, общая граница, финансы, дипломатия, пути сообщения (на этом пункте настаивали военные, и об этом наше министерство было предуведомлено), двор, уделы и неразрывная связь между Россией и Польшей под одной и той же династией.

Инструкции сознательно умалчивали о внутренней границе Польши с Россией — этнографический принцип был выдвинут уже Временным правительством в связи с воззванием к полякам 15 марта 1917 г. До того времени эти инструкции были действительны не только при Сазонове, но и при Штюрмере и Покровском, причём отдельным дипломатическим представителям были даны указания в зависимости от обстоятельств подчёркивать те или иные места, в особенности же было рекомендовано успокаивать поляков касательно парламента, польских административных учреждений, полной свободы в отношении языка, просвещения, религии, но категорическим образом ограждались права русских в Польше, в частности русское землевладение должно было остаться в прежнем виде, что должно было быть обеспечено соответствующими положениями в будущей польской конституции.

Слова «польская конституция» прямо упоминались в инструкции, и это был геройский акт со стороны Сазонова, знавшего, что если бы эта инструкция попала в Совет министров, то вызвала бы там бурю возмущения. Но в своём ведомстве, по тогдашней традиции, Сазонов был полным хозяином, чем он и воспользовался для проведения своих взглядов в польском вопросе.

Неудача Догеля в польском вопросе повлекла за собой фактическое устранение его от всяких сколько-нибудь важных политических дел, так как показала его полное неумение ориентироваться в политике ведомства. При Сазонове Догель, таким образом, стал фиктивным начальником Юрисконсультской части, и Сазонов во всех затруднениях обращался или к Нольде, или ко мне.

Здесь нельзя не коснуться другого чрезвычайно важного момента, случившегося под самый конец сазоновского правления, а именно образования Славянского стола в составе нашей канцелярии министра и I Политического отдела, ведавших европейскими и американскими политическими делами. До этого времени в составе нашего ведомства не было ни одной части, ни одного отделения, ни одного даже стола, которые ведали бы славянским вопросом как таковым. Это объяснялось прежде всего территориальным распределением компетенций (I Политический отдел заведовал дипломатическими сношениями Европы, Америки и Африки, II, III и IV, образовавшиеся из бывшего Азиатского департамента, — Ближним, Средним и Дальним Востоком), но, с другой стороны, и дипломатическими соображениями: царское правительство до войны не желало иметь такой славянский отдел, который был бы явно направлен против Австро-Венгрии и Германии. Но если до войны 1914 г. можно было объяснить отсутствие славянского отдела, то после начала войны такое отсутствие было совершенно необъяснимо.

Помню, когда я после поступления на службу в сентябре 1914 г. знакомился с распределением компетенций, я был поражён, что в составе министерства нет ни одной части и даже ни одного лица, которые занимались бы славянским вопросом, а между тем вся заграничная, да и наша большая пресса совершенно справедливо считала этот вопрос центральным для всей внешней политики России. Славянский вопрос как таковой не существовал в МИД, несмотря на то что русские войска уже почти два года вели с австро-германской коалицией кровопролитную войну, единственное оправдание которой в глазах всех иностранных политиков и русских общественных деятелей, помогавших правительству, заключалось в освобождении западных славян от тевтонского и мадьярского ига.

Рутина и все традиции дружбы с Германией и Австрией были сильнее здравого смысла, и славянский вопрос был в ведении разных отделов — балканскими славянами заведовал Ближневосточный отдел, славянскими народами Австро-Венгрии ведала в общей массе всех других европейских дел канцелярия министра (I Политический отдел), польским вопросом занимался вперемежку с массой других дел Нольде. Наиболее упорядоченной частью славянского вопроса были, конечно, балканские славяне — здесь в составе II Политического отдела (Ближневосточного) имелся Болгарский и Сербский стол. Наименее упорядоченным был вопрос о славянах Австро-Венгрии. Когда разразилась война, то Шиллинг, незнакомый с этим вопросом, использовал Петряева для этой цели, но никаких чешских, хорватских, словенских столов не было образовано, а А.М. Петряеву было поручено дать общий историко-политический обзор со статистическими и географическими данными всей Габсбургской империи.

По выполнении этой работы, опять-таки в составе канцелярии, никому специально не было поручено заняться славянами, находившимися под Австро-Венгрией, и когда, наконец, весной 1915 г. в связи с заключением Лондонского договора 26 (13) апреля о вступлении в войну Италии решалась участь Хорватии, Далмации, Боснии и Герцеговины, то есть значительной части западного славянства, то у Сазонова было много советников вроде Шиллинга, Базили, Гулькевича, Нольде, Петряева, но никто из них не рассматривал вопрос под общеславянским углом зрения. Один Петряев считал необходимым включить в Лондонское соглашение статьи о Чехословакии, но его слабо поддержал Нератов, и, как я отмечал выше, Лондонский договор молчит о чехах и словаках. Наконец, как показал 1915 г., когда России был обещан союзниками Константинополь, в то самое время по Лондонскому договору Россия отдавала Далмацию Италии, а хорватов отделяла от сербов и умалчивала о Чехословакии.

Сазонов вёл внешнюю политику прежними традиционными путями Нессельроде и Горчакова, видя в Константинополе главную цель войны, и настолько мало разбирался в международной обстановке войны, что не видел необходимости в выделении славянского вопроса в целом. Отсюда и получался разнобой, к каждому из славянских народов применялись разные мерки. Мало того, из болгарской катастрофы можно было видеть, что и на Ближнем Востоке Сазонов не учитывал реальное положение вещей и был слишком доверчив в отношении таких сотрудников, как Гулькевич, например. Правая рука Сазонова, его любимец и доверенный — Шиллинг и его ближайший помощник Базили не знали, не понимали и не желали ставить славянский вопрос. Все эти люди средних способностей, игравшие такую роль при Сазонове, были воспитаны в прежних традициях, где славянский вопрос считался как таковой исключённым из круга задач внешней политики России.