Пока комиссию возглавлял Милютин, в ней преобладали либералы, когда же он был заменен Валуевым, сменившим Ланского на посту министра внутренних дел, определить соотношение сил стало труднее. Да, Валуев был убежден в необходимости создания новых структур, но, будучи министром внутренних дел, от думал прежде всего о сохранении центральной власти; он знал, как сложно иметь дело с местничеством и укоренившимися стереотипами; наконец, он подвергался давлению со стороны обиженного дворянства — разве не обездолила его уже отмена крепостного права? Разве не согласилось оно на потерю привилегий? Разве не должны были эти жертвы компенсироваться сохранением определенных прерогатив в области управления?
До тех пор, пока вопрос входил только в компетенцию комиссии, позиции оставались четко обозначенными. Но когда он был представлен на рассмотрение Государственного совета, и в обсуждение вступили новые участники, — братья Милютины, министр финансов Рейтерн, недолгое время прослуживший министром народного просвещения Ковалевский, барон Корф — возобладало стремление к компромиссу. Поскольку дебаты в Государственном совете продолжались весь 1863 г., император, терявший терпение, потребовал, чтобы к концу года документ был готов. 1 января 1864 г. положение о местных учреждениях было утверждено. Со времен Екатерины II это была самая важная административная реформа в истории империи.
Принятый документ был во многих отношениях компромиссом, отражающим позиции тех, кого можно было бы назвать «центристами» Валуева. Тому удалось трудное дело примирения необходимых изменений, требований своего министерства и дворянства, вплоть до требований Панина в обмен на его поддержку, с радикальными требованиями либералов. Документ воплощал в себе гибкость ума и уверенность министра. Оба лагеря больше всего ссорились по деликатному вопросу выбора председателя земского собрания. Кого выбирать и как? Являлось ли это прерогативой депутатов? Или же функции по назначению председателя переходили к предводителю дворянства? В конечном счете было принято второе решение, поскольку монарх склонил чашу весов именно в его пользу. Не менее жаркой была схватка по вопросу о компетенции земств. Либералы противились тому, чтобы Министерство внутренних дел контролировало деятельность земств, в то время как группа Валуева выступала за то, чтобы центру отдавался определенный приоритет. И вновь точку в споре поставил Александр II — за центральными инстанциями была сохранена часть властных полномочий.
Статус земств, поскольку он должен был учитывать противоположные предложения, не был лишен противоречий. В нем уживались важные элементы местного самоуправления и некоторые прерогативы бюрократических учреждений центра. В таком виде он представлял собой несомненный разрыв с централизаторской традицией управления в России. Земства были, несмотря на все ограничения и стеснения, реальными представительными органами всего общества. Разрыв следовал не только из духа принятого документа, но и из расширения сфер компетенции земств, непрерывности их функционирования, средств, которыми они могли располагать.
Учреждения местного самоуправления создавались на двух уровнях: в уезде и в губернии, объединявшей десять-двенадцать уездов. На каждом уровне собрания или земства состояли из выборных представителей: от двенадцати до восьмидесяти на уезд, от пятнадцати до ста на губернию. Избирались «гласные» на три года. В уездах выборы проводились на трех избирательных съездах (по куриям): выборы предусматривали ценз для первых двух курий (землевладельцы, т. е. дворяне, и горожане); для третьей курии (крестьяне), не предусматривавшей имущественного ценза, выборы были многостепенными. Уездные собрания напрямую выбирали провинциальные земства. Имущественный ценз в уездах давал большинство (47 %) курии землевладельцев, что позволяло им занимать главенствующие позиции на провинциальном уровне. Земства, совещательные и распорядительные органы, дополнялись исполнительным органом — управой[88], состоявшей из председателя и нескольких заседателей, количество которых колебалось от двух до шести.
Первоначально система земств распространялась на 34 губернии России; девять, находившихся в западной части страны, были из нее исключены: поскольку Польша оставалась взрывоопасной, власти боялись проводить там реформу, предоставляющую населению местные органы власти. Литва, Белоруссия и три украинских губернии также были отстранены от участия в реформе. Учитывая проблемы некоторых регионов, легко можно понять, почему проведение реформы было отсрочено.
В губерниях, затронутых реформой, дворянство, получившее большинство в новых учреждениях, было заинтересовано в проведении политики центральной власти, что позволяло ему взять на местах реванш у бюрократии, лишенной авторитета; к тому же можно было ожидать, что земства примут участие в стабилизации государства. Но в неспокойных регионах, где дворянство было в авангарде национального движения, существовала опасность, что оно воспользуется новыми учреждениями в своих интересах. Это и объясняет нераспространение земств на значительную часть империи.
В ходе дебатов обсуждалась идея общенационального земства, но она была отвергнута по чисто политическим причинам. Александр II опасался, как бы русское дворянство, собравшееся в центральном органе, не использовало его как противовес монаршей власти, не сделала из него своего рода дворянский парламент, который мог бы таким образом стать дублером центрального бюрократического аппарата.
Полномочия, переданные этим собраниям, были довольно значительными. Их основной функцией было «заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Эта формулировка включала в себя множество сфер деятельности: с одной стороны, те, которые государство передавало земству, с другой — те, которых оно их лишало по собственной инициативе. Согласно первой главе документа земства отвечали за обеспечение местного самоуправления, за жилье некоторых категорий чиновников, содержание чиновников — мировых судей, мировых посредников, — избранных в результате реформ, а также несли традиционные обязанности по содержанию дорог, мостов, путей сообщения. Но самое интересное — функции, связанные с попечением о здоровье населения, гигиене, ветеринарной службе, о кредите, взаимном страховании, кооперативах. Эти функции должны были отвечать чувству социальной ответственности и солидарности, питаемому интеллигенцией, столь страстно желавшей реформ.
Наконец, в перечень наиболее важных обязанностей земств входило начальное образование. Если церковно-приходские школы по-прежнему зависели от Святейшего Синода, земства взяли на себя ответственность за школы, находившиеся в ведении Министерства народного просвещения. На них, по условиям реформы, лежала обязанность развивать образование в сельской местности путем взятия на себя ответственности за существующие школьные учреждения и открытие новых. Да, земство не могло менять программы, установленные государством, и не могло принимать решение об открытии или закрытии школ, так же как и об управлении образованием и назначении учителей, поскольку эти последние зависели от школьных советов, которые должны были работать с ними в сотрудничестве. Но им оставалась организация материального обеспечения, и в рамках школьных советов, состоявших из пяти членов, двое земских гласных находились в равных условиях с двумя представителями государства, получая, таким образом, преимущество над единственным представителем церкви.
Деятельность земств ограничивалась прежде всего сроками: трехлетний срок действия мандата для гласных; ежегодная десятидневная сессия для уездных земств, двадцатидневная для губернских, и возможность созыва на внеочередные сессии в случае необходимости или по рекомендации правительства. Председательствовали на собраниях на законном основании предводители дворянства[89]. Непрерывность работы земств обеспечивалась исполнительным органом, управой, члены которой получали жалованье. Земства располагали значительными финансовыми средствами: государство передавало им имущество в качестве личной собственности — земство являлось юридическим лицом — здания, предприятия, капиталы. Земства могли брать займы, но их основным источником финансирования были местные сборы. Государство оставило за собой непрямые налоги и «подушный[90] налог» и предоставило земствам право облагать налогом землю и торгово-промышленные заведения. Как вскоре выяснилось, этих ресурсов было недостаточно в сравнении с расходами земств, которые должны были отдавать около трети на здравоохранение и 15 % на просвещение. Содержание дорог в стране с суровым климатом и большими расстояниями также очень серьезно сказывалось на их бюджете. У них оставалось совсем немного средств на сельское хозяйство и улучшение материального положения крестьян.
