Международные организации с властными полномочиями по отношению к государствам – членам получили в доктрине международного права наименование «международная наднациональная организация». В научных работах не решался вопрос об объеме и характере функций, передаваемых таким организациям государствами-учредителями, ибо этот вопрос находится на усмотрении государств – членов. Применительно к ЕАЭС вопрос о функциях будет рассмотрен в следующей главе.
Следует отметить, что человеческое общество консолидируется первоначально в определенные группы (сегменты) – семья, нация, народ, которые в конечном счете традиционно оформляются в политическую организацию – государство, являющееся сегментом той или иной цивилизационной группы. Сегментарное общественное развитие с возложением основных политических функций на государство – основной направляющий вектор современного человечества. Учитывая, что подобному строению общества много тысячелетий, можно предположить, что такая структура организации жизни людей наиболее соответствует биологической природе человека, чувствующего себя защищенным среди «своей» цивилизационной группы, в сегменте традиционно близких друг другу государств.
Межгосударственное сотрудничество по-прежнему будет основной формой общественных отношений, регулируемых международным правом. Однако в юридическом оформлении этого сотрудничества возможны изменения по причине появления новых угроз перед человечеством в целом, в том числе и по причине неконтролируемого научно-технического прогресса. Например, электронная связь в техническом плане нивелировала цивилизационные различия, а, например, ядерная война или пандемия могут сократить или уничтожить все население планеты. Сотрудничество по преодолению таких вызовов предполагает возникновение структур, функционирующих в специальных сферах, особо чувствительных для всех государств или государств одной цивилизационной группы. Экономика – сфера, определяющая право человека на жизнь и собственность (хлеб – в теориях ученых-богословов) как основу воспроизводства человеческой цивилизации, является именно такой специальной сферой, в которой используются новые формы взаимодействия государств, прежде всего одной региональной группы.
Учитывая особое значение интеграции как формы интернационализации экономических отношений, следует отметить, что расширение экономических связей привело к появлению нового типа международных организаций – не межправительственных, но наднациональных, имеющих уже широкую компетенцию, включающую в том числе те функции, которые прежде считались составной частью суверенной компетенции национальных государств. Между тем именно этот вопрос – о качестве, значимости передаваемых функций – является водоразделом, отличающим межправительственную организацию от наднациональной.
Государства, создающие организацию нового наднационального типа, передают международному органу функции, затрагивающие само ядро властных полномочий по управлению территорией, населением и взаимоотношениями с другими акторами международной жизни[36]. Например, в компетенцию международных наднациональных организаций включены: правомочие устанавливать правила поведения, обязательные для физических и юридических лиц государств – членов организации; возможность для этих лиц обжаловать в международном суде как нормативные акты, действия и бездействие, так и правомочия органов и должностных лиц института; создание судебного органа, решения которого обязательны для спорящих государств – членов; создание и поддержание в обращении валюты, единой для всех государств – членов наднациональной организации; разработка единых стандартов экономического оборота (сертификации, лицензирования) и т. д.
По меткому замечанию профессора Дж. Вейлера, «международная институциональная революция привела к тому, что наднациональные институты получили возможность проводить свою волю в государствах – членах, не обращаясь к институтам внутригосударственного права»[37].
На первый взгляд, такое положение вещей противоречит краеугольному основанию как международного, так и внутригосударственного современного права – суверенитету национальной власти: верховенству и независимости. И именно по этой причине явление наднационализма подвергалось и подвергается в научной литературе серьезной критике[38]. Однако можно согласиться с тем, что два основания наднационализма – свободное волеизъявление государств на передачу суверенной функции международному институту и объективная необходимость такой передачи в целях экономической интеграции хозяйственной жизни (например, в регионе), а теперь и в целях сохранения условий жизни человечества при пандемиях – ни в коей мере не умаляют само понятие государственного суверенитета, но являются новой формой его реализации – международно-технократической.
В рассуждениях, отрицающих новые интеграционные международные организации, не учитывается, что «жизнь всякого мало-мальски организованного общества и государства предполагает согласование прав и интересов на основе их взаимного ограничения, отвечающего потребности сосуществования. Ставить свое право выше… права всего общества – антиобщественная позиция»[39].
Подобное утверждение применимо и к соотношению международных (общих для всех или для группы государств) правил и национальных норм. Международное право как система норм, согласованных прежде всего государствами в договорах и обычаях, формирует краткие правила, нередко превентивного, перспективного действия, нацеливающего государства на сотрудничество и самоограничение. Безусловно, не все акторы международных отношений безукоризненно выполняют согласованные правила – право не существует без нарушений; государства опосредуют личности, в том числе склонные к эгоизму, индивидуализму и другим проявлениям нарушения свободы других. Утверждение о верховенстве собственных правил над общепринятыми из разряда таких нарушений.
При таком утверждении не учитывается, что новые средства связи (Интернет, спутниковая связь и т. д.) и электронный документооборот превращают государственные границы в весьма формальные ограждения, и, для того чтобы национальные правила не стали виртуальными, государствам все равно придется объединять усилия, образуя общее экономическое и социальное пространство, регулируемое общими же правовыми нормами. Традиционный согласительный путь создания общих норм долог – договор, обычай. Отсюда и возникло новое направление: общие цели быстрее достигаются через создание общего правила в профессиональной организации наднационального типа, где от имени государств действуют отобранные ими технократы-чиновники.
Российские правоведы-международники, а также создатель и глава Ассоциации международного права СССР профессор Г.И. Тункин еще в период огульной критики наднациональных институтов высказывали мнение о том, что интеграция без развития наднационализма, скорее всего, невозможна[40]. Вероятно, длительность традиционного согласительного процесса появления международных норм и тормозила интеграционные процессы.
Учитывая, что современная интеграция развивается эффективно прежде всего как региональное явление, следует заметить, что на общемировом уровне наднациональные институты присутствуют незначительно[41]. Всемирные организации – ВТО, МБРР, МВФ, несмотря на то, что в них используются некоторые элементы наднационализма, такие как непропорциональные взносы, взвешенное голосование, квотирование ставок международной бюрократии и т. д., являются специализированными межправительственными организациями классического типа, призванными оказывать координационное содействие сотрудничающим государствам, и лишь в вопросах оказания технической помощи (займы, кредиты и т. д.) используют наднациональные компетенции.
