Теория о либеральном межправительственном методе в интеграции была высказана А. Моравчиком в 1998 г.[56] В продолжение межправительственного метода, этот подход строится на повышенной роли национальных правительств и снижении роли международных организаций в контексте интеграции. Отличительной особенностью данного подхода является представление о том, что национальные правительства руководствуются исключительно своими национальными интересами, в том числе в контексте интеграции. Сторонники этой теории считают, что государства оказывают решающее влияние в контексте интеграции, тогда как органы интеграции – это лишь способы создания надежных договоренностей между государствами, своеобразные гаранты того, что правительства будут исполнять свою часть сделки[57].

Функционализм зародился перед Второй мировой войной в 1920–1940-х годах. Его автором следует считать румынского мыслителя Давид Митрани[58]. Согласно этой теории, интеграция должна происходить в определенных отраслях экономики государств, которые должны управляться международной организацией (наднациональным органом), состоящей из технократов – специалистов высокого уровня, не имеющих отношения к политике.

Кратко суть этой теории описывает Д. Лодж: «Функционализм исходит из того, что продвижение функциональной кооперации между государствами позволит уйти от ожесточенных споров вокруг принадлежащих государствам ресурсов. Логика, находящаяся в основании данного подхода, заключается в предотвращении войны не негативным образом (взаимной изоляции государств друг от друга), а позитивным – путем вовлечения их в кооперацию для цели создания специфических органов, работающих в изначально не спорных сферах – а именно, в сфере благосостояния граждан. Они должны были превзойти национальные границы и управляться рациональными технократами (и не раскачиваться крайностями политической идеологии или голодными до власти политическими партиями), верными функционально специфической организации, а не национальному государству»[59].

Представляется, однако, что на самом деле ни одна из вышеуказанных теорий в чистом виде не является жизнеспособной. Для ЕАЭС в настоящий момент скорее характерно сочетание данных методов.

Государства всегда свободно проявляют волеизъявление при создании организации: они вступают в переговорный процесс с другими государствам, определяют компетенцию организации, ее статус, структуру, полномочия органов. Далее, когда наднациональная организация создана, начинают работать теории функционализма в том контексте, что независимый наднациональный институт исполняет те полномочия, которые ранее были присущи государствам. В то же время, государства не утрачивают свое влияние на наднациональную организацию: в обозначенных процедурах они могут отказаться от членства в ней, а в ходе функционирования интеграционной структуры продолжают определять стратегические вопросы работы организации через органы, в которые входят их представители.

В теории международного права выделяются два вида международных организаций, которые зачастую противопоставляются друг другу, но могут использоваться в рамках интеграционных проектов – международные межправительственные организации и наднациональные организации[60].

Международные межправительственные организации предоставляют «площадку» взаимодействия между государствами и содействуют кооперации между государствами. Причиной создания таких организаций является желание государств установить взаимодействие с другими государствами в определенных областях, которое невозможно на национальном уровне. При этом, несмотря на создание подобной организации, государства остаются ответственными за процесс принятия ими решений, а также не утрачивают возможность принимать национальные законы вне международных организаций, которые применимы к гражданам, находящимся на их территории[61]. Подчеркивая такую «усеченность» в компетенции международной организации, некоторые ученые заявляют, что международные межправительственные организации не должны иметь больше полномочий, чем содействие кооперации между государствами[62]. Решения интеграционных межправительственных организаций в доктрине определяются в качестве международных договоров, принятых в особом порядке[63]: международные должностные лица согласовывают решение и передают его на подписание. Возражающее государство вправе отказаться от предписания таких решений.

В то же время наднациональные международные организации имеют иные полномочия и функции, которые следует рассмотреть, давая определения понятия «наднациональная международная организация».

В настоящее время в науке международного права является общепризнанным, что понятие «наднациональная организация» является скорее доктринальным, а не правовым[64].

Термин «наднациональная организация» «не безупречен и носит скорее лингвистический, чем смысловой оттенок, но он достаточно широко утвердился в международно-правовой литературе»[65].

Г. Шермерс и Н. Блоккер наиболее емко выделяют самые фундаментальные критерии наднациональной организации, касающиеся работы ее органов:

«Во-первых, полномочия организации принимать решения, обязательные для государств – членов;

Во-вторых, органы, принимающие решения, не должны быть полностью зависимы от сотрудничества всех государств – членов. Некоторая степень независимости может быть достигнута двумя путями. Во-первых, путем возможности принятия решений большинством – то есть государства против своей воли могут принимать какие-либо обязательства. Во-вторых, путем делегирования в наднациональный орган независимых граждан – профессионалов в своей сфере.

В-третьих, наднациональные органы должны быть вправе издавать правила, которые обязывают граждан государств – членов. Это полномочие предоставляет возможность выполнять функции правительства без необходимости или возможности для национальных правительств переводить правила организации во внутреннее право.

В-четвертых, организация должна иметь право исполнять решения своих органов. Исполнение должно быть возможно как с содействием государств – членов, так и без содействия со стороны соответствующих правительств государств. Возможна ситуация, при которой другие органы государств – членов использовались для содействия государствам в этой сфере. Например, национальные суды и национальные парламенты могут заставить свои правительства выполнять обязательства государства по отношению к организации, что должно предусматриваться в национальном праве.

В-пятых, организация должна иметь определенную финансовую автономию. Финансирование организации из фондов, полностью пополняемых государствами – членами, влечет зависимость гораздо большую, чем просто финансовую. Так, путем отказа предоставить достаточное финансирование для назначения квалифицированного персонала правительства могут подорвать функционирование организации.

В-шестых, односторонний выход из организации не должен быть возможным. В наднациональной организации члены даже не должны иметь возможность коллективно распустить организацию или изменить ее компетенцию без содействия со стороны наднациональных органов. Организация не может стоять над государствами, когда она зависит от их соглашения касательно ее временного действия»[66].