Хубилай доказал свое военное искусство; теперь вставал вопрос, сумеет ли он управлять завоеванными землями.

Хубилай хотел, чтобы его признавали одновременно законным великим ханом монголов и императором Китая. Хотя к началу 1260-х гг. его главные интересы сосредоточились на китайских землях, некоторое время он продолжал притязать на верховное владычество над всеми странами, захваченными монголами. Однако Золотая Орда поддержала Ариг-Буку, а среднеазиатские ханы часто предпочитали выжидать, на чьей стороне окажется перевес. Хубилай поддерживал хорошие отношения с персидскими ильханами, но монгольские правители Персии, начиная с его брата Хулагу, по сути были независимыми государями. Хотя в царствование Хубилая ильханы обращались к нему за формальным назначением на престол, на самом деле они обладали всей полнотой власти. Таким образом, несмотря на успехи, достигнутые Хубилаем в Китае и Корее, ему так и не удалось добиться признания своего верховенства во всех монгольских владениях.

Главной базой Хубилая был Китай, и это становилось для него все очевиднее с тех пор, как он взошел на трон великих ханов. Ему следовало сосредоточить внимание на китайских делах. Хотя, возможно, он и считал китайцев «колониальными подданными», он осознавал, что ему следует наладить управление этой страной, а для этого пользоваться услугами китайских советников и чиновников. И все же он не мог полностью полагаться на китайцев, так как перед ним стояла задача поддерживать равновесие между оседлым миром, представленным китайской цивилизацией, и миром кочевым, воплощенным в самосознании и ценностях монголов. Будучи императором Китая, он заботился о благополучии китайских подданных, но вместе с тем использовал ресурсы империи для собственного возвышения. На протяжении своего правления он поочередно менял приоритеты.

В 1260-х гг., в начале царствования Хубилая, Китай испытывал серьезные трудности. Страна еще не восстановилась от ущерба, нанесенного монголами в ходе войн с династией Цзинь с 1211 по 1234 гг. Сражения с Южной Сун и междоусобная борьба за власть между монгольскими ханами только усугубляли разруху в Северном Китае. Несмотря на деятельность Елюй Чуцая в 1230-х гг. и законы, изданные Мункэ в 1250-х гг., налоговая система не отличалась ни последовательностью, ни единообразием. Китайские крестьяне не знали, чего ожидать от монгольских правителей. Может быть, они попросту отнимут у них землю и превратят ее в пастбища для своих стад? Может быть, они обложат крестьян произвольными и непосильными налогами? Войны с Ариг-Букой в Монголии и Средней Азии, а также враждебные отношения с Южной Сун вредили внешней торговле, а внутренняя торговля страдала от беспорядков в самом Китае. Монголы не дали Северному Китаю свода законов. По-видимому, действовало какое-то сочетание кодекса династии Цзинь и монгольского обычного права, но в целом положение оставалось запутанным; требовалось четкое разъяснение того, что законно, а что незаконно.

В плачевном состоянии находилась и система образования. В прошлом целью образования была подготовка к сдаче экзаменов на гражданский чин. После отмены экзаменов как китайцы, так и монгольские правители начали задумываться, в чем же, собственно, теперь заключается задача обучения. Общее смятение затронуло и религиозные общины. Буддисты чувствовали, что Хубилай настроен к ним благожелательно, но даосы не знали, насколько суровых мер можно ожидать от правительства. Конфуцианцы беспокоились, не откажутся ли монгольские императоры от их обрядов и кодекса поведения. Приверженцы менее популярных религий, например, ислама, также опасались монголов. Кроме того, неясной была судьба монгольских и китайских военных. Какие отношения установятся между двумя этими столь различными силами? Будет ли армия продолжать играть столь же важную роль, какую она играла в традиционном монгольском обществе? Не были четко определены обязанности и сфера ответственности иностранцев, прежде всего выходцев из Средней Азии, привлеченных на службу Хубилаем и его предшественниками. Какое положение они займут в правительстве, только что учрежденном Хубилаем? Введенная им система четырех классов — монголов, мусульман и чжурчжэней, северных китайцев и южных китайцев — нуждалась в дальнейшей разработке. Какими привилегиями будут пользоваться представители этих групп и какими будут их обязанности? Будут ли проведены еще какие-либо разграничения?

Одной из самых тяжелых проблем было сокращение численности населения в Северном Китае. На 1195 г. при династии Цзинь Северный Китай населяло более 45 миллионов человек (из них б миллионов чжурчжэней), а вместе население Южного и Северного Китая превышало 100 миллионов. К 1393 г., в начале правления местной китайской династии, наследовавшей монголам, общая численность населения Китая сократилась до 60 миллионов. Это разительное сокращение остается без объяснения. Отчасти его можно отнести на счет войн, сопровождавших падение монгольской династии. Возможно, еще большее значение имеют ошибки, допущенные при переписях вследствие уклонений и продажности переписчиков. И все же снижение численности населения в Северном Китае невозможно отрицать, а оно, в свою очередь, указывает на бедственное состояние страны.

Если Хубилай хотел упорядочить китайское общество, он должен был ответить на эти вопросы и разрешить связанные с ними проблемы. Созданные им правительственные учреждения были ценными инструментами, но они требовали умелого руководства. Хубилаю нужно было обозначить политический, экономический и социальный курс, которому они должны следовать. Чем четче и яснее будут определены задачи, тем эффективнее будут работать ведомства. Хубилаю следовало изложить программу действий, а не просто выкачивать из Китая ресурсы, и тогда чиновники могли оказать ему помощь и поддержку в управлении оседлой цивилизацией. В 1230-х и 1240-х гг. Хубилай уже защищал интересы китайских крестьян в своем уделе, но теперь он должен был оповестить о своих намерениях весь Китай.

Однако, прежде чем заняться составлением четкой программы, которая прояснила бы его социальные, политические и экономические идеалы, Хубилай должен был облегчить положение беднейших слоев населения. Записи о первых годах его правления полны сообщениями о его действиях в этом направлении. На его рассмотрение представляли просьбы о помощи и освобождении от налогов из многих областей Северного Китая, и он часто соглашался на пожелания просителей. В 1261 г. он освободил от уплаты налогов Хуаймэн в Хэнани и другие районы, поскольку до него дошли известия об их экономических затруднениях. В апреле 1262 г. он даровал те же льготы области Гуаннин вокруг современного Пекина и другим местностям, пострадавшим от северных войн. Он также облегчил налоговое бремя для крестьян, которые занимались разведением тутовых деревьев и шелковичных понесли ущерб в ходе военных действий. В том же году он пожаловал бумажные деньги крестьянам в Хэси, земли которых были разорены стихийными бедствиями. Хубилай часто предоставлял зерно вдовам и сиротам, не имеющим средств к пропитанию. В 1262 г. он приказал своим уполномоченным-монголам не возлагать тяжелые трудовые повинности на крестьян, особенно на тех, кто вернулся на заброшенные земли. С этих пор он запретил чиновникам и военным угнетать китайцев непосильными работами. Он даже вознаграждал покорившихся его власти китайцев, ранее не признававших его императором, даровав им одежды и другие подарки. С другой стороны, китайцы, осознанно уклонявшиеся от уплаты налогов, подлежали суровым наказаниям. И все же от первых лет правления Хубилая до нас дошло множество сведений о снижении или освобождении от налогов и о мерах, направленных против жестоких и корыстолюбивых чиновников. Хубилай заботился о благосостоянии своих китайских подданных и экономическому возрождению страны.