После того как личный состав флотилии «Зальцведель» прошёл полную боевую подготовку, Дёниц провёл несколько экспериментов по использованию «волчьей стаи» в нападении на «вражеские конвои» в Балтийском море. Дёниц руководил учениями с корабля, оснащённого первоклассной радиотехникой. Он рассредоточивал лодки в линию с интервалом в несколько десятков миль, вытянутую вдоль ожидаемого маршрута конвоя, с сохранением возможности быстро сосредоточиться для проведения атаки. Подводная лодка, которая обнаруживала конвой, сообщала об этом по радио Дёницу и ожидала прибытия остальных лодок «волчьей стаи». Проведённые Дёницем учения увенчались полным успехом. Дёниц на практике убедился в верности разработанной им тактики борьбы с вражескими конвоями.
Дёниц решал вопросы и чисто технического характера. Дальность плавания лодки VII серии ограничивал небольшой запас топлива, который лодка принимала на борт. Проблему отчасти решил Тедсен. Он сконструировал палубные цистерны, которые могли загружаться дополнительным топливом, увеличивая запас горючего с 67 до 108 тонн. На старые лодки VII серии они не годились, зато такими палубными цистернами стали оснащаться усовершенствованные средние лодки VIIB серии (U45 — U51).
Летом 1937 года Англия, следуя условиям англо-германского морского договора, официально уведомила Германию, что намерена увеличить тоннаж своего подводного флота на 17.300 т (с 52.700 т до 70.000 т). Условия договора позволяли Германии при строительстве лодок использовать 45% тоннажа, отведённого Англии. Заявление англичан позволяло немцам увеличить тоннаж своего подводного флота на 7785 т. Между Дёницем и морским штабом снова разгорелись жаркие споры. Дёниц предлагал использовать весь тоннаж для постройки средних лодок VII серии, водоизмещением 500 т. Морской штаб настаивал на строительстве усовершенствованных больших подводных лодок IXB серии, водоизмещением 750 тонн. Редер принял своё решение. Он сделал заказ промышленности на строительство восьми лодок VIIB серии (общим водоизмещением 4000 тонн) и пяти лодок IXB серии (общим водоизмещением 3750 тонн). Ожидалось, что после выполнения заказа германский подводный флот будет состоять из семидесяти двух подводных лодок общим водоизмещением 31.750 т: тридцати двух «каноэ», двадцати пяти средних лодок VII серии, тринадцати больших лодок IX серии и двух экспериментальных лодок U25 и U26.
В 1938 году германский подводный флот трижды приводился в состояние полной боевой готовности: в марте, когда немецкие войска вторглись в Австрию, в мае, когда Германия попыталась отторгнуть Судетскую область от Чехословакии, и в сентябре во время Мюнхенской конференции, на которой немцам удалось договориться с Англией, Францией и Италией о присоединении Судетской области к Германии. Германский подводный флот был готов воевать на море с любым противником, окажись им Франция, Польша, Советский Союз или даже Англия.
В конце мая 1938 года, после неудачной попытки овладеть Судетской областью, Гитлер вызвал Редера в рейхсканцелярию и ошеломил его неожиданным заявлением, назвав Англию «вероятным противником на море». Гитлер поручил Редеру разработать новую программу строительства кораблей, прежде всего крупнотоннажных, появление которых в рядах военно-морского флота послужило бы «политическим целям» и удержало Англию от вступления в антигерманский союз, даже если у Германии возникнут «политические разногласия» с каким-либо государством. В разговоре с Редером Гитлер выразил настоятельное желание увеличить и объём строительства подводных лодок, сославшись на статью англо-германского морского договора, допускавшую «при особых обстоятельствах» паритет с Англией в этом виде морских вооружений.
Однако Редер помнил, что вопрос о паритете требует согласования с англичанами, в то же время отдавая себе отчёт, что Гитлер в создавшейся обстановке не станет инициировать новые переговоры с Англией. И всё же Редер (в нарушение англо-германского морского договора) разработал программу строительства тридцати лодок. Согласно программе, германский подводный флот должен был пополниться девятью лодками IX серии (общим водоизмещением 6750 тонн), двумя сверхтяжёлыми подводными минными заградителями ХВ серии (общим водоизмещением 6000 тонн), двумя крейсерскими лодками IX серии (общим водоизмещением 6000 тонн), вооружёнными 5-дюймовыми палубными орудиями в двух орудийных башнях, и семнадцатью лодками VII серии (общим водоизмещением 8500 тонн). Дёниц был недоволен. Для осуществления его стратегических замыслов требовалось большое количество лодок VII серии, а Редер не внял его предложениям.
Правда, в том же 1938 году Дёниц получил в своё распоряжение девять новых подводных лодок: четыре лодки VIIB серии с палубными цистернами (U45, U46, U47 и U51), три больших лодки IX серии (U37, U38 и U39), а также две усовершенствованные лодки «каноэ» IIС серии (U56 и U57). Эти лодки стали ядрами трёх новых флотилий, названных в честь героев-подводников Бернхардта Вегенера, Пауля Гундиуса и Ганса Йоахима Эмсмана. Лодки VIIB серии вошли во флотилию «Вегенер», лодки IX серии — во флотилию «Гундиус», а «каноэ» — во флотилию «Эмсман».
В конце 1938 года морской штаб разработал долгосрочный план строительства надводных кораблей и подводных лодок — план «Циль». Согласно этому плану, к концу 1948 года предполагалось построить семнадцать крупных боевых кораблей (шесть сверхтяжёлых линейных кораблей, каждый водоизмещением 72.000 т, четыре больших линкора, четыре авианосца и три линейных крейсера), а также три «карманных» линкора, пять тяжёлых крейсеров, сорок восемь лёгких крейсеров, шестьдесят восемь эсминцев, девяносто торпедных катеров, большое количество минных заградителей и тральщиков и, кроме того, множество вспомогательных кораблей. Общий тоннаж намеченных к постройке кораблей превышал 1 млн тонн.
Тем же планом было намечено построить 249 подводных лодок общим водоизмещением 200.000 т: шестьдесят малых лодок II серии, двадцать семь крейсерских лодок и подводных минных заградителей, шестьдесят две большие лодки IX серии и сто средних лодок VII серии. Из общего тоннажа намеченных к строительству лодок только 25% (50 000 т) отводилось средним лодкам VII серии, которым, как считал Дёниц, предстояло стать решающим оружием в будущей войне на море.
Дёниц предпринял всё возможное, чтобы побудить морской штаб откорректировать план, надеясь, что в новой его редакции подводным лодкам — и прежде всего лодкам VII серии — будет отведён больший тоннаж. Он написал монографию «Подводная лодка». В своей работе Дёниц ратовал за ведение «корсарской войны» против торгового флота противника силами подводных лодок, рекомендуя их командирам атаковать цели преимущественно ночью из надводного положения. Правда, при этом Дёниц из соображения секретности даже не обмолвился о тактике «волчьей стаи», зато подверг критике рассуждения о уязвимости лодок в случае использования для борьбы с ними таких средств противолодочной обороны, как гидролокаторы и патрульные самолёты[63]. Дёниц нашёл и единомышленника. Командующий одного из флотов Герман Бём попытался убедить морской штаб, что в предстоящей войне на море основными видами оружия станут подводные лодки и минные заграждения. Но всё оказалось напрасным. Разработанный морским штабом план остался без изменений. Когда Редер принёс план «Циль» на утверждение Гитлеру, фюрер изменил в нём лишь дату его выполнения, поменяв 1948 год на 1946-й, одновременно пообещав Редеру всячески содействовать реализации программы строительства кораблей и подводных лодок в установленный им срок.
Утверждение плана «Циль» явилось грубейшим нарушением условий англо-германского морского договора. Немцы держали план в тайне, надеясь, что в скором времени Гитлер найдёт предлог для аннулирования договора, возложив ответственность за свои действия на англичан. У Германии была и лазейка для наращивания морских вооружений в категории подводных лодок, и она ею воспользовалась. 12 декабря 1938 года министр иностранных дел Иоахим фон Риббентроп официально заявил Англии, что Германия ввиду «особых обстоятельств» намерена уравнять общий тоннаж своего подводного флота с общим тоннажем подводного флота Англии и довести его до 70.000 т. Британское правительство протеста не выразило.
