Главной цитаделью нобилитета и руководящим органом республики являлся сенат. Сенаторов обычно было 300. Право назначать сенаторов принадлежало раньше царю, а затем консулам. По закону Овиния (последняя четверть IV в.) это право перешло к цензорам. Каждое пятилетие цензоры пересматривали список сенаторов, могли вычеркивать из него тех, кто по тем или иным основаниям не соответствовал своему назначению, и вписывать новых (lectio senatus). Закон Овиния установил, «чтобы цензоры под клятвой выбирали в сенат лучших из всех категорий магистратов» (Фест, 246). Речь идет о бывших магистратах до квесторов включительно.

Сенаторы распределялись по рангам. На первом месте стояли так называемые «курульные сенаторы», т. е. бывшие магистраты, занимавшие курульную должность: бывшие диктаторы, консулы, цензоры, преторы и курульные эдилы; затем шли остальные: бывшие плебейские эдилы, народные трибуны и квесторы, а также сенаторы, не занимавшие в прошлом никакой магистратуры (таких было немного). Первым в списке стоял самый уважаемый сенатор, называвшийся princeps senatus (первый сенатор). Принадлежностью к той или другой категории определялся порядок голосования. Последнее происходило или путем отхода в сторону, или посредством личного опроса каждого сенатора. Созывать сенат и председательствовать в нем могли все экстраординарные магистраты, например диктаторы, а из ординарных — консулы, преторы, а позднее народные трибуны.[78]

До начала гражданских войн сенат пользовался огромным авторитетом. Это объясняется главным образом его социальным составом и организацией. Первоначально в сенат могли входить только главы патрицианских семей (patres conscripti (отцы, внесенные в список)). Но уже очень рано, вероятно, с начала республики, в сенате начали появляться и плебеи. По мере завоевания ими высших магистратур число их в сенате стало быстро увеличиваться. В III в. подавляющее большинство сенаторов принадлежало к нобилитету, т. е. к правящей касте римского общества. Это создавало сплоченность сената, отсутствие в нем внутренней борьбы, единство его программы и тактики, обеспечивало ему поддержку самой влиятельной части общества. Между сенатом и магистратами существовало тесное единство, поскольку каждый бывший магистрат в конце концов попадал в сенат, а новые должностные лица выбирались фактически из тех же сенаторов. Поэтому магистратам было невыгодно ссориться с сенатом. Магистраты приходили и уходили, сменяясь, как правило, ежегодно, а сенат был постоянно действующим органом, состав которого в основном оставался неизменным (массовое пополнение сената новыми членами было очень редким явлением). Это давало ему преемственность традиций и большой административный опыт.

Круг дел, которыми руководил сенат, был очень широк. До 339 г., как было указано выше, ему принадлежало право утверждать постановления народного собрания. После этого года требовалось только предварительное одобрение сенатом вносимых в комиции законопроектов. По закону Мения (дата его неизвестна), этот же порядок был установлен и по отношению к кандидатурам должностных лиц.

Сенат в случае тяжелого внешнего или внутреннего состояния государства объявлял чрезвычайное, т. е. осадное, положение. Это делалось чаще всего посредством назначения диктатора. Со II в. в практику входят другие формы введения осадного положения. Одна из них состояла в том, что сенат принимал постановление: «Пусть консулы наблюдают, чтобы республика не потерпела какого-нибудь ущерба» («Videant (caveant) consules, ne quid respublica detrimenti capiat»). Этой формулой консулам (или другим должностным лицам) давались чрезвычайные полномочия, подобные полномочиям диктатора. Другим способом концентрации исполнительной власти было избрание одного консула (sine collega). Этот способ, правда, очень редко, применялся в I в.

Сенату принадлежало высшее руководство военными делами. Он определял время и количество набора в армию, а также состав контингентов: граждане, союзники и проч. Сенат выносил постановление о роспуске войска, под его контролем происходило распределение отдельных войсковых соединений или фронтов между военачальниками. Сенат устанавливал бюджет каждого военачальника, назначал триумфы и другие почести победоносным полководцам.

В руках сената была сосредоточена вся внешняя политика. Право объявлять войну, заключать мир и союзные договоры принадлежало народу, но сенат вел для этого всю подготовительную работу. Он отправлял посольства в другие страны, принимал иностранных послов и вообще ведал всеми дипломатическими актами.

Сенат управлял финансами и государственными имуществами: составлял бюджет (обычно на 5 лет), устанавливал характер и сумму налогов, контролировал откупа, руководил чеканкой монеты и проч.

Сенату принадлежал высший надзор за культом. Он учреждал праздники, устанавливал благодарственные и очистительные жертвоприношения, в наиболее серьезных случаях толковал знамения богов (ауспиции), контролировал иностранные культы и, если это было нужно, запрещал их.

Члены всех постоянных судебных комиссий до эпохи Гракхов состояли из сенаторов. Только в 123 г. Гай Гракх передал суды в руки всадников (под этим названием понимали тогда богатых купцов и ростовщиков).

В том случае, если должности высших магистратов, имевших право председательствовать в народном собрании для выбора консулов, были вакантны или эти магистраты не могли прибыть к моменту выборов в Рим, сенат объявлял «междуцарствие» (interregnum). Этот термин сохранился еще от царской эпохи. Один из сенаторов назначался «междуцарем» (interrex) для председательствования в консульских избирательных комициях. Он исполнял свою должность в течение пяти дней, после чего назначал себе преемника и передавал ему свои полномочия. Тот назначал следующего и т. д., до тех пор, пока в центуриатных комициях не будут избраны консулы.

Таким образом, сенат являлся высшим административным органом республики, и вместе с тем ему принадлежал верховный контроль над всей жизнью государства.[79]

В римской республике существовало три формы народных собраний: куриатные, центуриатные и трибутные. Самым старым видом были собрания по куриям (comitia curiata). Когда-то, до реформы Сервия Туллия, это была единственная форма собраний «римского народа», т. е. патрициев. С появлением собраний по центуриям и по трибам куриатные комиции потеряли всякое реальное значение и сохранились только как пережиток старины. Им принадлежало чисто формальное право вручать империй (imperium (верховная исполнительная власть)) магистратам, выбранным в центуриатных комициях. Это делалось путем вотирования каждый раз особого «закона об империи» (lex curiata de imperio). Насколько формальный характер носил этот акт, показывает то, что для него не требовалось присутствия членов курий, а достаточно было тридцати ликторов (низших должностных лиц) по числу 30 курий и трех жрецов-авгуров. Кроме принятия закона об империи, в куриатных комициях решались вопросы об усыновлении граждан (adrogatio).

Comitia centuriata долго оставались высшим видом народных собраний. Они сохраняли военный характер, так как первоначально это была сходка городского ополчения. Центуриатные комиции собирались вне городской черты (померия), на Марсовом поле. В течение собрания на Капитолии развевалось красное боевое знамя. Созывать центуриатные комиции и председательствовать на них могли только магистраты, обладавшие военным империем: консулы, преторы, диктаторы, интеррексы. Голосование происходило сначала в центуриях поголовно (голосовали одновременно все центурии данного класса), а затем подсчитывалось общее число центурий, голосовавших «за» или «против». Голосование прекращалось, если первые 97 центурий голосовали согласно (абсолютное большинство от 193 центурий). В середине III в. была проведена демократическая реформа центуриатных комиций, по которой количество центурий по классам было распределено равномерно.