При функциональной системе управления каждая «функция» в руководстве находилась в ведении специального работника, который был ответственным исполнителем в данной отрасли деятельности (функции). Как показала практика, функциональное построение аппарата породило ряд недостатков в системе управления. Оно означало рассредоточение руководства, создание множества нередко излишних отделов и секторов, нагромождение всякого рода подсобных органов управления, что исключало возможность живого, конкретного оперативного руководства низовыми звеньями и неизбежно порождало обезличку управления и обезличку ответственности, канцелярско-бюрократические методы руководства как на предприятиях, так и в объединениях и наркоматах. Функциональная система вела к разбуханию штатов центрального и среднего звеньев, отвлечению с производства в канцелярии значительного количества инженеров и техников, лучших технических и организаторских сил. В то же время непосредственно на производстве отдельными участками руководили, как правило, практики — вчерашние рабочие, не имевшие достаточных технических знаний.

Порочность функциональной системы в планировании выражалась в распылении и расчленении планирования между множеством планирующих инстанций, между синтетическими и отраслевыми секторами, при этом одни планировали только синтетические технико-экономические показатели, а другие — только объем производства и капитальные вложения по отраслям. Между тем необходим был переход к комплексному планированию, охватывающему все показатели по отраслям.

Все это мешало освоению и эффективному использованию новой техники, успешному развитию производства, повышению рентабельности и темпов накопления в социалистической промышленности.

Серьезные недостатки наблюдались в организации труда и производства. Из-за ряда неполадок в организации производства рабочий день на многих предприятиях был загружен фактически не в течение всех 7 часов, а в течение 4—5 часов³². В ряде отраслей промышленности недостаточной была загрузка оборудования. Так, в Донбассе в 1933 г. врубовые машины использовались на 76%, а отбойные молотки — на 68%³³. Такое же положение было в Дальневосточном угольном районе. В результате слабого освоения техники и нарушения технологического процесса больших размеров достигал брак. Много неполадок было в организации технико-экономического планирования и нормирования, увеличилась дробность норм выработки. Так, например, на заводе «Заря» (Ленинград) количество норм выработки достигало 50 тыс.³⁴ Чтобы овладеть техникой, повысить темпы и качество работы промышленности, необходимо было коренным образом улучшить систему управления и методы руководства.

Основные меры по совершенствованию системы управления и повышению качества руководства, намеченные XVII съездом партии и — в развитие его решений — Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства»³⁵, состояли в ликвидации функциональной системы построения аппарата во всех советских и хозяйственных органах и перестройке их на производственно-территориальной основе, в организации главных производственных или производственно-территориальных управлений, входящих в Народные комиссариаты. Усиливались права и обязанности местных органов в области развития местной промышленности; в их ведение передавалась часть предприятий, подчиненных союзным и республиканским органам. В главных управлениях Народных комиссариатов сосредоточивалось руководство только предприятиями действительно союзного значения. Признано было необходимым ликвидировать промышленные объединения, сократить число трестов, расширить непосредственную связь центральных хозяйственных органов с крупнейшими предприятиями. Осуществлялось передвижение инженерно-технических работников из аппаратов непосредственно на производство, повышалась зарплата работникам, занятым на производстве, в сравнении с работниками аппарата управления.

Важное значение имело укрепление единоначалия и усиление личной ответственности руководителей за состояние производства, переход от «общих» указаний к конкретному оперативному руководству, основанному на знании техники дела и тесной живой связи с низовыми звеньями производства и управления.

Проведение в жизнь указанных мер означало дальнейшее развитие ленинского принципа демократического централизма в управлении хозяйством применительно к новым условиям. Практически это выразилось: в разукрупнении наркоматов и приближении руководства к жизни предприятий, к низовой производственной единице, сокращении многозвенности в руководстве производством на предприятии и в управлении промышленностью в целом; расширены были права и обязанности местных хозяйственных органов как в области управления производством, так и в области снабжения и сбыта; одновременно повышалась роль низовых командиров производства — начальников цехов, мастеров; разукрупнялись профсоюзы, им были переданы функции ликвидированного Наркомтруда и низовых отделов РКИ. Все это способствовало развитию новых форм участия масс в управлении производством, широкому развертыванию социалистического соревнования, участию рабочих в составлении техпромфинпланов.

Такая перестройка усиливала хозяйственную инициативу низовых звеньев хозяйства при одновременном усилении централизации планирования и руководства центра в основных вопросах и повышении плановой дисциплины.

Проблема разукрупнения наркоматов для совершенствования и конкретизации оперативно-технического руководства промышленностью встала вместе с ростом объема производства и его специализации. Уже в конце первой пятилетки была проведена реорганизация ВСНХ и создание на его основе ряда наркоматов. В дальнейшем, с возникновением новых высокоспециализированных отраслей и производств, с ростом объема производства, развивался и процесс разукрупнения наркоматов, их специализации, создавалась разветвленная система промышленных наркоматов как «технико-производственных штабов» руководства промышленностью. Так, в 1934 г. Наркомснаб СССР был разделен на два наркомата: Наркомвнуторг СССР и Наркомпищепром СССР; в 1936 г. из Наркомтяжпрома был выделен Наркомат оборонной промышленности, а в 1937 г. — Наркомат машиностроения.

Основными функциями наркоматов были: управление соответствующей отраслью промышленности, руководство работой по составлению и выполнению производственных и финансовых планов, планов капитального строительства, утверждение отчетов и балансов предприятий, организация материально-технического снабжения и сбыт продукции подведомственных предприятий.

Одновременно расширялись права и повышалась роль местных органов по руководству промышленностью. В августе 1934 г. в союзных и автономных республиках были образованы наркоматы местной промышленности для управления предприятиями местной промышленности, а в составе краевых и областных исполкомов Советов были образованы управления местной промышленности³⁶. В последующем, наряду с общесоюзными наркоматами пищевой, легкой и лесной промышленности, были созданы соответствующие наркоматы в союзных республиках³⁷. Создание этих наркоматов и управлений диктовалось необходимостью как развития местной промышленности, выявления и использования местных ресурсов, усиления ответственности и повышения инициативы местных органов в развитии производства, так и обеспечением возможности союзным наркоматам сосредоточить свое внимание на управлении ведущими отраслями промышленности и ведущими крупными предприятиями союзного подчинения.

Чтобы приблизить наркоматы к низовой производственной единице, ее нуждам, ликвидировались лишние промежуточные звенья между наркоматом и предприятиями — объединения и часть трестов, благодаря чему была установлена прямая связь между наркоматами и крупными предприятиями.