Книга Майкла Харрингтона «Другая Америка», опубликованная в конце 1962 года, придала дополнительные силы либералам, которые хотели бороться с бедностью. Харрингтон утверждал, что от 40 до 50 миллионов американцев, или до 25 процентов населения, испытывают острую нужду. Книга привлекла широкое внимание, особенно после того, как в январе 1963 года Дуайт Макдональд опубликовал в New Yorker длинную хвалебную рецензию. Кеннеди, очевидно, прочитал статью. Хотя Харрингтон не оказал большого влияния на детали последующей политики — он был гораздо левее либералов из администрации — его книга во многом способствовала включению этой темы в национальную политическую повестку дня. Бедность, годами остававшаяся «невидимой» (по выражению Харрингтона), теперь была «открыта заново».[1330]

Тем временем правительственные чиновники оттачивали свои аналитические навыки, чтобы разработать концепцию «черты бедности». В 1964 году эта черта оценивалась примерно в 3130 долларов для семьи из четырех человек и чуть более 1500 долларов для одинокого человека.[1331] По этому стандарту 40,3 миллиона человек были «бедными», то есть около 21 процента населения, составлявшего 192 миллиона человек.[1332] Кроме того, некоторые группы населения оказались за чертой бедности, в том числе более половины чернокожих американцев, почти половина людей, живущих в семьях, возглавляемых женщинами, и треть людей старше 65 лет.

Когда о бедности заговорили в новостях, Джонсон ухватился за возможность решить эту проблему. Он помнил, какую пользу принесла НЙА и другие социальные программы «Нового курса» в 1930-х годах, и хотел стать президентом, который завершит начатое Рузвельтом. Не менее важно, что он разделял современное либеральное мнение о том, что Соединенные Штаты, богатая и ресурсная страна, могут позволить себе что-то сделать. Джонсон также безоговорочно верил в другую либеральную веру: что правительство способно улучшить положение своих граждан. Короче говоря, Джонсона побуждало бороться с бедностью не обострение социальной проблемы — в 1950-е годы бедных среди американцев было все больше, — а вера в то, что правительство может, и должно вступить в борьбу. Эти оптимистические ожидания, а не отчаяние, лежали в основе американского либерализма шестидесятых годов.

Политические мотивы ещё больше повлияли на энтузиазм Джонсона в отношении войны с бедностью. Ему не терпелось использовать идеи Кеннеди и добиться принятия какого-нибудь закона, чтобы продемонстрировать свои навыки работы с Конгрессом. Особенно ему хотелось, чтобы в предстоящей президентской кампании можно было указать на серьёзные достижения. В феврале он назначил Р. Сарджента Шрайвера, шурина Кеннеди, который уже возглавлял Корпус мира, ответственным за разработку законопроекта. Шрайвера, как и Джонсона, меньше интересовали детали законодательства, чем результаты на Холме, и он создал солянку из предположительно популярных рецептов против бедности. Среди них были программы по улучшению образования для дошкольников и взрослых, по расширению профессиональной подготовки и по созданию отечественной версии Корпуса мира, который отправлял бы добровольцев-идеалистов в районы, охваченные бедностью.[1333]

Ни Шрайвер, ни Джонсон не ставили своей целью увеличить государственные расходы на общественную помощь. Обоим была ненавистна сама идея долгосрочной зависимости от социального обеспечения и дорогостоящих государственных расходов на общественную помощь. Действительно, слово «социальное обеспечение» оставалось грязным словом в лексиконе как либералов, так и консерваторов в Соединенных Штатах. Вместо этого Джонсон надеялся, что «война» с бедностью обеспечит «возможности», необходимые для того, чтобы помочь людям помочь себе самим. Таким образом, социальное обеспечение, ставшее ненужным, исчезнет. Шрайвер неоднократно заявляла, что цель состоит в том, чтобы предложить «руку вверх, а не руку наружу», открыть «двери» для возможностей, а не установить финансируемые из федерального бюджета «этажи» для доходов. Джонсон также дал понять, что не будет повышать налоги — в конце концов, он только что подписал соглашение о снижении налогов — ради масштабной программы государственной занятости. Пообещав консерваторам контролировать расходы, он намеревался придерживаться этой линии. Таким образом, война с бедностью с самого начала имела ограниченную огневую мощь. Она должна была опираться главным образом на образовательные программы и профессиональную подготовку, в основном для молодёжи, чтобы повысить её квалификацию и обеспечить ей равенство возможностей. Расширение возможностей было глубоко американской идеей, уходящей корнями в традицию, восходящую к Томасу Джефферсону и Декларации независимости.[1334]

Законопроект о бедности, который Шрайвер и другие разработали весной 1964 года, также включал в себя идею «общественных действий». Те, кто придумал эту фразу, не дали ей точного определения. Без особых раздумий они надеялись, что программы борьбы с бедностью будут способствовать развитию сообщества — ещё одна заветная американская вера — и что местные лидеры будут вовлечены на определенном уровне в разработку и проведение войны. Только позже, когда война с бедностью началась, стало ясно, что программы действий сообществ, или ПДСС, станут сердцем усилий.[1335]

Некоторые из разработчиков законопроекта в начале 1964 года пошли дальше и представили, что бедные люди сами должны играть важную роль в развитии общественных действий. В той формулировке, которая появилась в законе, бедные должны были принимать «максимально возможное участие». Что означала эта фраза, так и не стало ясно, и она не привлекла особого внимания во время дебатов в Конгрессе по поводу законопроекта. Лишь позднее несколько радикалов и активистов попытались присвоить «максимально возможное участие» себе. При этом они вступили в резкий конфликт с местными властями, в том числе с политиками-демократами, у которых были другие идеи по поводу денег. «Общественные действия» и «максимально возможное участие» стали боевыми словами, которые разделили Демократическую партию. Таковы некоторые из долгосрочных последствий законопроекта, который, как ожидал Джонсон, принесёт ему похвалу и благодарность.[1336]

Это, конечно, были непредвиденные последствия. Ни Джонсон, ни Шрайвер не предвидели их весной 1964 года. Тем не менее, их можно упрекнуть в поспешности. Торопясь начать войну, они не дождались результатов исследований, которые могли бы рассказать им больше о природе бедности, имеющей сложные структурные корни, которые едва ли учитывались в их законопроекте. Большинство бедных людей в США — как и в любой другой промышленно развитой стране — нуждались в большем, чем образование, профессиональная подготовка или привлечение внутренних работников Корпуса мира. Миллионы людей были слишком стары, слишком больны или слишком инвалидны, чтобы получить большую пользу от таких усилий. Матери-одиночки с маленькими детьми сталкивались с многочисленными проблемами, включая необходимость в дорогостоящих детских садах. Чернокожие, мексикано-американцы и другие меньшинства сталкивались с широко распространенной дискриминацией при получении жилья и работы. Безработица, неполная занятость и низкая заработная плата поразили миллионы людей, занятых в сфере труда. Рабочие ферм и мигранты уже давно были одними из самых бедных людей; в 1960 году около 50% американцев, живущих на фермах, были бедными по определению правительства. Юг, преимущественно сельский регион, в то время и позже страдал от самого высокого уровня бедности в стране.[1337]