При проведении финансовой реструктуризации есть две группы пострадавших. Руководители банков почти навернякадолжны будут уйти со своих постов, и поэтому они испытывают негативные чувства. В проигрыше окажутся и акционеры, поскольку они потеряют все. Но это характерно для принятия рисков при капитализме: риск убытков является единственным обоснованием доходности выше средней, которую эти люди получали во время бума16.
Первоначальные усилия по спасению неудачно действовавшей финансовой системы Правительству США следовало бы играть по правилам и провести реструктуризацию тех банков, которые пришлось спасать, а не предоставлять им необоснованную помощь. Именно так оно должно было действовать, независимо от того, смогли бы или нет, в конечном счете, некоторые банки вернуть те деньги, которые были им предоставлены. Но администрации и Буша, и Обамы выбрали другое решение.
Когда кризис только начинался, а это происходило в конце 2007–го — начале 2008 года, администрация Буша и ФРС вначале действовали без какого‑то четкого плана и без применения каких‑то общих принципов, и поэтому каждая отдельная спасательная операция осуществлялась по–своему. Такое поведение властей способствовало усилению как экономической, так и политической неопределенности. В некоторых случаях спасения акционеры получили кое‑что, а держатели долговых обязательств оказались полностью защищенными (Bear Stearns). В других ситуациях акционеры потеряли все, а держатели обязательств были полностью защищены (Fannie Мае). В третьих и акционеры, и держатели обязательств потеряли почти все (Washington Mutual). В случае с Fannie Мае преобладали, как складывается впечатление, политические соображения (беспокойство о том, как не попасть в немилость Китая, владевшего значительным пакетом облигаций Fannie Мае); никаких других весомых экономических обоснований так никогда и не было представлено17. Несмотря на то что при объяснении, почему некоторые институты получили спасательные круги, а другим в этом было отказано, часто можно услышать ссылки на «системный риск», было понятно, что до кризиса Федеральная резервная система и Министерство финансов явно недостаточно хорошо понимали, что представляет собой системный риск, и такое понимание оставалось ограниченным даже в период развития кризиса.
Некоторые из первых акций спасения были проведены через Федеральную резервную систему, в результате чего этот орган стал заниматься тем, что было совершенно немыслимо еще за несколько месяцев до того. ФРС в основном взаимодействует с коммерческими банками. Она регулирует их деятельность, а страхованием вкладов занимается правительство. До кризиса заявлялось, что инвестиционные банки не нуждаются в доступе к средствам ФРС и что в отношении них регулирование не должно быть таким же жестким, как для коммерческих банков, поскольку они не порождают какого‑либо системного риска. Они занимаются управлением деньгами богатых людей и могут сами себя защитить. И вдруг действие самого щедрого за всю историю корпоративного благосостояния закона, предусматривающего предоставление правительственных гарантий, распространяется в том числе и на инвестиционные банки. Затем эту страховочную сеть растянули еще шире, защитив ею еще и страховую компанию AIG.
В конечном итоге к концу сентября 2008 года стало ясно, что потребуются гораздо более масштабные спасательные операции, чем те, которые без огласки были осуществлены через ФРС. В результате президент Буш был вынужден обратиться к Конгрессу. Первоначальную идею министра финансов Полсона, которую он предложил для предоставления денег банкам, ее критики назвали «наличные за хлам». (В оригинале это звучит в рифму — cash for trash, кэш фо трэш. — Прим. перев.) Предполагалось, что правительство будет выкупать токсичные активы в рамках программы по спасению проблемных активов (TARP), вливая ликвидность в финансовую систему и одновременно занимаясь очисткой банковских балансов. Разумеется, банкиры не очень верили, что правительство обладает сравнительным преимуществом в деле, связанном с переработкой финансового мусора. Причина, по которой они хотели переложить на правительство токсичные активы, заключалась в том, что они надеялись, что правительству в этом случае придется переплачивать, то есть будет иметь место скрытая рекапитализация банков.
Реальная утечка информации о том, что что‑то идет не так, произошла, когда Полсон отправился в Конгресс и представил там трехстраничный законопроект TARP, утверждение которого давало ему карт–бланш на сумму 700 млрд долл., которыми он мог бы распоряжаться без надзора Конгресса и без контроля со стороны судебных органов. Как главный экономист Всемирного банка (World Bank), я уже сталкивался с гамбитами такого рода. Если бы это произошло в «банановой республике» третьего мира, мы бы знали, что должно затем случиться: массовое перераспределение средств от налогоплательщиков к банкам и их друзьям. Всемирный банк в этом случае выступил бы с предупреждением о том, что он прекратит оказывать какую‑либо помощь этой стране. Мы не могли мириться с тем, что государственные деньги используются таким образом, без прохождения через нормальную систему сдержек и противовесов. И действительно, многие консервативные комментаторы утверждали, что предложение Полсона является неконституционным. Конгресс, по их мнению, не мог так просто отказаться от своих обязанностей по контролю за распределением этих средств.
Некоторые представители Уолл–стрит жаловались, что средства массовой информации усиливали мрачное настроение, назвав предложенные меры спасением от кризиса. Они предпочитали более оптимистично звучащие эвфемизмы вроде «программы восстановления». Поэтому Полсон вместо токсичных активов стал использовать более мягко звучащий вариант — «проблемные активы». Его преемник, Тим Гайтнер, позднее пошел еще дальше и стал называть их «активами, доставшимися в наследство».
При первом голосовании, которое проводилось 29 сентября 2008 года, противники законопроекта TARP победили в Палате представителей с преимуществом в 23 голоса. После этого поражения администрация Буша провела своего рода торги. Фактически каждого конгрессмена спросили, сколько средств должно предоставить правительство для его избирательного округа, чтобы он поменял свою точку зрения. После этого 32 демократа и 26 республиканцев, проголосовавших вначале против законопроекта TARP, поддержали этот законопроект в слегка измененном виде, и 3 октября 2008 года он был принят. Изменение мнений конгрессменов отчасти было продиктовано опасениями, вызванными наступлением глобального экономического кризиса, и включением в законопроект положений, обеспечивающих более эффективный надзор, но в отношении многих конгрессменов можно было смело сказать, что они голосовали по принципу «услуга за услугу»: пересмотренный законопроект предусматривал выделеление 150 млрд долл. в виде специальных налоговых поблажек для их электората18. Никто не смеет утверждать, что членов Конгресса можно купить задешево19.
Естественно, Уолл–стрит была в восторге от программы выкупа плохих активов. Кто из нас не хотел бы отправить свой хлам правительству, которое купило бы его по завышенным ценам? Банки в то время могли бы продать многие из этих активов на открытом рынке, но там предлагались совсем не те цены, которые они хотели бы получить. Были, конечно, и другие активы, которых частный сектор не хотел касаться. Некоторые из так называемых активов на самом деле были обязательствами, которые могли взорваться и поглотить государственные фонды, вроде Pacman. Например, 15 сентября 2008 года AIG заявила, что ей недостает 20 млрд долл. На следующий день ее требующие покрытия убытки выросли до приблизительно 89 млрд. Чуть позже компания без широкой огласки получила еще один денежный транш, в результате чего общий объем выделенных ей средств составил 150 млрд долл. Еще позже эта сумма выросла до 180 млрд. Когда правительство получило в свое распоряжение AIG (аккумулировав чуть меньше 80% акций), оно, возможно, и стало обладателем некоторых еще остававшихся у этой страховой компании активов, но обязательств оно при этом получило куда больше.
