Образование этих приказов понималось современниками традиционно как поручение служилым людям конкретных дел. Т. Н. Стрешнев 25 февраля 1700 г. писал Петру I: «По писму твоему, государь, сказано, кому в каких чинех и у каких дел быть: князь Яков Долгорукой – генерал-комисар, Семен Языков – генерал-провиант, другой адмиралтеец Федор Апраксин и оне свои дела стали управлять» (ПБП, 1, 791). Так же раньше, в 1689 г., самому Стрешневу было поручено расследование дела Федора Шакловитого, и тем самым был создан специальный Приказ розыскных дел (Розыскные дела, с. 3). Примечательно, что в архивной справке 1775 г. о Приказе Артиллерии отмечено: по указу от 19 мая 1700 г. «всякие дела, которые были в Пушкарском приказе, ведать генералу артиллерии Александру Арчиловичу, почему и писан с 701 года по 709 год Приказ Артиллерии» (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 143).

В августе 1700 г. был образован Рудокопный приказ, или Рудный приказ. В указе о его создании говорилось, что дела эти ведать окольничему А. Т. Лихачеву и дьяку К. Борисову, «а сидеть им в Приказе Большой Казны особо и писать приказом рудокопных дел» (ПСЗ, 4, 1812). После этого к Лихачеву были посланы из разных приказов подьячие, специалисты горного дела, и приказ начал функционировать (РГАДА, 248, 1, 2, л. 85 об. – 86). Как поручение выбранным «бурмистрам» ведать посадских «во всех их расправных и челобитчиковых, и купецких делах, в сборах Е. в. государя доходах» была в 1699 г. образована «Бурмистерская палата» – Ратуша (ПСЗ, 3, 674).

Все вышесказанное – иллюстрация к наблюдениям Градовского и Веселовского. Какой-то доверенный государю служилый человек (причем часто не специалист в данной отрасли) получает приказ-поручение заняться конкретным делом. И с этого момента начинается история существования приказа как учреждения. Новый начальник (его называли судьей) подыскивал помещение, подбирал себе штат служащих, забирал необходимые дела из других приказов и начинал работать. Часто новый приказ как учреждение образовывался путем «отпочкования» от уже существующего приказа его части – стола, повытья. Так, в 1700 г. из стола Приказа Большой Казны возник Рудокопный приказ, как и раньше, в 1634 г., из Сибирского стола Казанского Дворца вырос Сибирский приказ, назначенному судье которого было велено «быть особно» от Казанского Дворца (Оглоблин (1901), с. 114).

Не с центростремительными явлениями в государственном управлении, а с традиционной практикой поручения – «приказа» связано совмещение управления несколькими приказами в руках одного сановника. Это явление было весьма распространено в XVII в. и перешло в петровское время. Князь Б. А. Репнин, фаворит патриарха Филарета, руководил шестью приказами, как и приближенный царя Алексея Михайловича боярин А. С. Матвеев. Под властью Б. М. Хитрово было пять приказов, а И. М. Милославский ведал семью приказами, как и князь В. Ф. Одоевский (Арсеньев (1903), с. 23; Загоскин, с. 9). Близкий к Петру I боярин Федор Головин был судьей более десятка приказов. Сначала он был судьей Оружейной, Золотой, Серебряной и Мастерской палат, Каменного приказа, с 1700 г. ему было поручено управление еще Посольским приказом с подчиненными главному внешнеполитическому ведомству Малороссийским, Новгородским приказами, Галицкой, Устюжской, Владимирской четями, потом ему поручили Ямской и Военный морской приказ, а также Монетный двор (Мамышев, с. 31). А. А. Виниус одновременно руководил Пушкарским, Аптекарским и Сибирским приказами, боярин Стрешнев помимо Разряда ведал Приказом Большого Дворца, князь Ф. С. Урусов (а затем А. С. Шеин) – Иноземским, Рейтарским и Пушкарским приказами.

Подобное совместительство не свидетельствовало об усилении централизующего начала в управлении. Соединение разнородных приказов под руководством одного судьи – явление другого порядка, свидетельство особого доверия государя к служилому человеку – высокопоставленному порученцу. Естественно, что все эти ведомства не сливались в единое учреждение, не становились качественно новым государственным образованием, а составляли лишь комбинацию приказов, которая после смерти сановника или лишения его власти тотчас распадалась, чтобы затем образовать для очередного фаворита новую комбинацию (см.: Мамышев, с. 31; ПБП, 2, 603; Желябужский, с. 48; Богословский (1948), 1, с. 263).

«Приказ» – родовой термин для центральных учреждений. Приказом могли быть и огромное учреждение с двумя сотнями служащих и необъятным делопроизводством, и временная, говоря современным языком, комиссия из нескольких человек, которым было приказано какое-нибудь небольшое, но важное для государя дело. Такие временные комиссии-приказы были нескольких типов: панихидные приказы – комиссии по организации похорон царей и их родственников; приказы по сбору чрезвычайных налогов на нужды войны; счетные приказы – комиссии по проверке финансовой отчетности различных ведомств; сыскные (розыскные) приказы – комиссии по расследованию должностных и политических преступлений. История некоторых из них рассмотрена в литературе (см.: Яковлев (1917) и Яковлев (1916); Оглоблин (1892), с. 282–298; Белокуров (1900), с. 55–84; Гурлянд (1903)).

Временные приказы создавались и в начале XVIII в.: в 1707 г. возник Приказ счетного («щетного») дела, с 1703 г. упоминается Приказ лесных дел (Автократов (1961), с. 181; Елагин, с. 158, 297). К типу таких розыскных приказов относятся многочисленные «розыскные майорские канцелярии», о которых будет сказано ниже, как о подобном же учреждении – Тайной канцелярии под руководством П. А. Толстого.

Выполнение даже крупного и ответственного поручения не всегда вело к созданию особого приказа, а лишь «приказывалось» одному из уже существовавших приказов. В этом проявлялся упомянутый выше принцип порученчества-приказа, ибо по преимуществу новое дело доверялось не учреждению, а стоящему во главе его человеку. Так оказывалось, что приказы, как правило, ведали массой разнообразных дел. В одних случаях основной профиль работы приказа при этом сохранялся в неизменности, в других – происходила смена ведомственных приоритетов учреждения. Знаменитый своими пыточными застенками Преображенский приказ был поначалу типично дворцовым приказом, который ведал делами одного из подмосковных царских дворцов. Значение села Преображенского в истории русской армии общеизвестно, и поэтому в сферу приказа, занимавшегося дворцовым хозяйством, попали дела по комплектованию и обеспечению Преображенского полка – первого регулярного соединения Петра I, ставшего впоследствии русской гвардией. Соответственно, гвардейцы оказались под юрисдикцией этого приказа. В Преображенском находился Генеральный двор, совмещавший в себе канцелярию, казарму, арсенал и тюрьму. Расследования по делам стрельцов в 1698 г. проводились на Генеральном дворе силами приказных Преображенского приказа. Постепенно приказ стал сосредоточивать у себя все политические сыскные дела, его застенок стал главным застенком России, и основной функцией Преображенского приказа со временем оказался политический сыск. Особую роль в переориентации приказа сыграл его бессменный руководитель князь Федор Юрьевич Ромодановский, человек бесконечно преданный Петру и одновременно жестокий, даже свирепый. При этом Преображенский приказ ведал противопожарной безопасностью, благоустройством Москвы и ее полицией, а также солдатами и офицерами Преображенского полка, обеспечивал его расходы за счет сборов с отписных в казну деревень, от продажи дворов, за счет собираемых приказом различных пошлин и налогов (Общий архив, с. 36; Голикова, с. 10–20).

В отличие от Преображенского приказа подобный ему Семеновский приказ, занимавшийся управлением соседним с Преображенским дворцовым селом Семеновским, начал эволюционировать в другую сторону и, по-видимому, разделился на два ведомства – конгломерат так называемых Ижорских (Ингерманландских) канцелярий, которые собирали на нужды вновь образованной Ингерманландской губернии различные налоги и пошлины со всей страны, и собственно Семеновский приказ, который, подобно Преображенскому, занимался управлением дворцовым селом и проблемами формирования, снабжения и суда солдат и офицеров гвардейского Семеновского полка. Впрочем, уверенно утверждать, что именно так и произошло разделение, мы не можем – источники противоречивы: Ижорские канцелярии, как и сам Семеновский приказ, встречаются в документах в качестве отдельных учреждений, но иногда они упоминаются обобщенно как Семеновская приказная палата.