Петр I также стремился повысить как персональную, так и коллективную ответственность членов Комиссии за принятые ими решения. По его указу от 25 января 1705 г. была заведена особая книга записи именных указов в приказы, чтобы Комиссия была в курсе последних распоряжений царя (РГАДА, 9–1, 1, 8, л. 201–208; ПСЗ, 4, 2622). С желанием царя приучить «министров» отвечать за свои решения связано издание и знаменитого указа от 7 октября 1707 г.: «Объявить на съезде в палате всем министрам, которые в конзилию съезжаются, чтобы они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждый бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела объявляли, ибо сим всякого дурость явлена будет» (ПБП, 6, 2027). Этот указ вызван общей, ставшей весьма характерной для петровского времени тенденцией к бюрократическому упорядочению работы государственного аппарата. Так же следует трактовать и указ от 12 августа 1706 г.: «На Москве во всех приказах и в городах… приказныя и челобитчиковы всякие дела закреплять тех приказов боярам и судьям самим» (ПСЗ, 4, 2116). За 1707–1709 гг. сохранился журнал заседаний Боярской комиссии в две колонки: в левой записывались указы царя, поступившие в Комиссию, а в правой – «что по тому… указу учинено и о том из приказов взнесена ведомость» (РГАДА, 9–2, 1, 8, л. 166–184; ПБП, 6, 609; ПБП, 7, 248–249).

Наметившаяся бюрократизация работы Комиссии видна и в «Статьях», данных царем царевичу Алексею Петровичу при отъезде из Москвы 5 января 1708 г.: «Надлежит три дня в неделю съезжатца, хотя и нужных дел нет, в канцелярию в Верх и все дела, которыя определять, потписывать своими руками каждаму». Нужно было также отмечать отсутствующих на заседаниях (ПБП, 7, 249–250; ПСЗ, 4, 2188). После этого указа заседания Комиссии становятся регулярными.

Осенью 1707 г. Петр назначил наследника престола царевича Алексея своеобразным председателем Комиссии в Ближней канцелярии. До него это место занимал Ф. А. Головин, а после смерти боярина летом 1706 г. – Т. Н. Стрешнев и Ф. Ю. Ромодановский. В этом назначении видно желание царя приучить сына к государственным делам. Работа в Боярской комиссии этому могла способствовать, ибо она осуществляла оперативное управление системой приказов, которые сообщались с ней по всем вопросам. Работа «министров» состояла в слушании докладных выписок, которые присылались из приказов и других учреждений, и в принятии решений «с общаго совету» или «с совету бояр всех» (Переписка, с. 13, 15, 32), которые оформлялись в виде «приговоров»: «Бояре, слушав сей выписки в его, В. г., Ближней канцелярии, приговорили…»

Круг деятельности Комиссии был обширен, а дела, поступавшие на ее рассмотрение, разнообразны. Их можно свести в две категории: финансовые и военные. Это естественно – шла война и вопросы снабжения и финансирования армии считались первостепенными. Руководители приказов обсуждали проблемы вооружения, сбора рекрутов, лошадей, подготовки и транспортировки припасов. Кроме того, приходилось думать о строительстве оборонительных сооружений, снабжении их материалами и рабочими. Обложение населения разнообразными повинностями и налогами, организация их сборов и доставки денег и продуктов, перераспределение поступивших сумм, разработка бюджетных предположений – вот неполный перечень финансовых дел Комиссии. Ее ведению Петр поручал и наблюдение за положением в стране. Под ее руководством действовали отряды, подавлявшие восстания в Астрахани в 1705 г. и на Дону в 1708–1709 гг. Начало первой областной реформы также связано с работой Комиссии (подробнее см.: РГАДА, 9–2, 1, 8, л. 166–184, 201–203 об.; Северная война, с. 153–159).

Комиссия в Ближней канцелярии просуществовала до образования Сената: последний раз Петр присутствовал на ее заседании 19 февраля 1711 г., т. е. за три дня до выхода в свет указа о создании Сената. В работе Комиссии были опробованы многие административные и бюрократические приемы, которые взял на свое вооружение новый высший орган управления – Правительствующий Сенат.

В начале своего существования Сенат предстает перед нами как довольно эклектическое государственное учреждение, в котором старые и новые черты и принципы тесно переплетались. Несомненно, появление Сената – важная веха в процессе бюрократизации управления России. Анализ источников позволяет утверждать, что в 1700‑х гг. в сфере высшего управления сложились благоприятные условия для возникновения такого учреждения, как Сенат. Выше уже много сказано о процессе бюрократизации традиционной Боярской комиссии. Он выразился в складывании типового делопроизводства, установлении бюрократических принципов функционирования учреждения, регламентации режима его работы, а также в установлении личной и коллективной ответственности членов Комиссии за принятые ими решения. Все эти тенденции проявились в истории образования Правительствующего Сената, который наиболее полно отвечал новым потребностям самодержавной системы управления того времени (см.: Анпилогов (1941), с. 42).

Уже первые указы об образовании Сената четко определили место нового учреждения в системе власти и государственных институтов. Сопоставляя роль, отводимую в управлении Сенату, с той ролью, которую выполняла до него Боярская комиссия в Ближней канцелярии, мы можем, на первый взгляд, и не заметить между ними особой разницы. На смену Комиссии «господ правительствующих» пришел «Правительствующий Сенат», в составе которого оказались трое влиятельных членов прежнего учреждения. Даже в указе об образовании Сената от 2 марта 1711 г. была отмечена вполне традиционная цель создания подобного учреждения: «Определили быть для отлучек наших…» Характерно, что и указ о круге компетенций Сената назывался «Указ, что по отбытии нашем делать». И тем не менее разница – причем значительная – между Боярской комиссией и Сенатом очевидна. Власть Боярской комиссии основывалась на московской традиции царей оставлять на время «похода» несколько доверенных бояр, а Сенат сразу же создавался как постоянное государственное учреждение. То реальное место, которое занял Сенат в системе власти, было значительно: он возник как высший правительственный орган, и ему подчинялись все приказы и канцелярии. Не менее важно и то, что Сенат стал руководящим органом только что созданной системы губернского управления.

Указы об образовании Сената определили и основные направления работы нового учреждения, реализация которых была рассчитана на длительное время. Речь шла о финансах, торговле, откупах и судопроизводстве. Но все же самое важное предназначение Сената состояло в координации работы государственного аппарата в условиях войны. Именно через систему Сената и подвластных ему учреждений Петр пытался решить острейшую в то время проблему эффективного снабжения большой воюющей армии и молодого флота. И создание губерний, и образование Сената преследовали эту цель. 19 января 1711 г. Петр распорядился приспособить систему губерний под военные нужды. Для этого все военные доходы были «разложены» по губерниям, с учетом их доходов в 1710 г., причем на конкретные губернии «расписывались» конкретные полки, позже они получили названия тех губерний, на средства которых они существовали (ПБП, 11, 4242). Учредительным указом от 22 февраля 1711 г. Сенат получал власть над губерниями и при нем создавался особый институт комиссаров от губерний «для принимания указов идля вопросу о нужных тех губерний делех». Предусматривалось создание при каждом комиссаре канцелярии для ведения дел (ДПС, 1, 21; ДПС, 3–2, 568; ПБП 11–1, 383–384; Анпилогов (1948), с. 33–38). Указом устанавливалась строгая ответственность губерний перед Сенатом. По традициям того времени она подкреплялась системой наказаний губернских чиновников в случае неисполнения сенатских распоряжений (ДПС, 1, 201, 155).