С началом осенью 1700 г. Северной войны необходимость в органе общего управления государством стала еще острее, так как Петр подолгу (если не сказать – годами) жил вдали от Москвы. Как и боярские комиссии XVII в., Комиссия часто заседала в Кремле («в Верху», «в палатах»). С 1701 г. можно говорить о существовании некоей устойчивой правительственной структуры – Боярской комиссии, которая уже не распускалась, как раньше, при возвращении государя в столицу. Заседания Комиссии стали проводить в помещении Ближней канцелярии, расположенной в Кремлевском дворце. Ближняя канцелярия являлась типичным для XVII в. счетным приказом и сосредоточивала все данные о состоянии государства, и прежде всего – финансов. Поэтому совещания Боярской комиссии в Ближней канцелярии, а также использование ее материалов и подьячих в работе Комиссии были вполне естественными. Немаловажно и то, что Ближнюю канцелярию возглавлял думный дворянин, бывший воспитатель Петра Н. М. Зотов, который ведал также и Печатным приказом, где хранились государственные печати, без приложения которых постановления властей считались недействительными. Поэтому Зотов, будучи сам членом Боярской комиссии, стал ее своеобразным секретарем, и за его скрепой из Ближней канцелярии в приказы и к воеводам рассылались постановления Боярской комиссии, отправлялись доношения Петру I.

Люди, собравшиеся в помещении Ближней канцелярии (иногда они перебирались в Преображенский дворец), не были членами особого учреждения – «Ближней канцелярии», или «Консилии министров», как ошибочно считают некоторые историки. Ближняя канцелярия оставалась счетным приказом, стоявшим в ряду подобных ему учреждений. Она продолжала работу даже после роспуска заседавшей в ее помещении Комиссии. Под термином же «консилия» («консилиум») понималось тогда собрание, совещание, совет как действие, а не как учреждение. В указах Комиссии мы читаем «Министры, будучи в Ближней канцелярии в консилии, приговорили…» или «Консилиюм в Ближней канцелярии отправлен…», «Вчерашняго дня по отправлении в консилиюме, который был на Генеральном дворе недолго…» (РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 11, л. 25–25 об.; РГАДА, 9–2, 1, 9, л. 804). Термин «консилия» применялся позже и к заседанию Сената: «Сенат, будучи в консилии, слушав доношения, приговорили…» (ДПС, 1, 36).

Таким образом, бояре, другие думные и недумные чины, сидевшие в помещении Ближней канцелярии, составляли временную Комиссию с неопределенными (особенно поначалу) составом членов и компетенциями. Все они назначались царем в полном соответствии с традициями московского царства – для управления государством на время «похода» государя. Эта общая цель Комиссии видна во многих документах. В письме Петра Б. П. Шереметеву предписывалось, чтобы фельдмаршал по всем делам обращался к Ф. А. Головину «и прочим, которым я по отъезде своем вручил дела». Самому же Головину по поводу дел Шереметева царь писал в январе 1706 г.: «Извольте учинить по разсмотрению; также и впреть изволте вы ево дела делать (которых я вас на Москве оставил ради управления дел без меня)» (ПБП, 4, 1042).

О составе Комиссии до 1707 и 1708 гг. мы знаем мало – не сохранились источники. Надо полагать, что число членов Комиссии поначалу четко и не устанавливалось. В письме Ф. А. Головину 28 января 1706 г. в числе тех, кто был обязан «трудитца» в его отсутствие, Петр упомянул, кроме самого Головина, Т. Н. Стрешнева и Ф. М. Апраксина и приписал: «…и протчих, ково возьмете к себе» (ПБП, 4, 1051). Так же было и позже – в 1707 г. Примерный состав Комиссии можно выявить по распоряжениям Петра об укреплении оборонительных сооружений столицы осенью 1707 г., когда возникла угроза шведского нашествия на Москву. По примеру строительства Петропавловской крепости руководство сооружением каждого бастиона было поручено конкретному «министру». Среди них были М. А. Головин, И. И. Бутурлин, князь М. П. Гагарин, окольничий князь П. Л. Львов, бояре: князь П. И. Хованский, князь И. А. Мусин-Пушкин, князь П. И. Прозоровский, Т. Н. Стрешнев и А. П. Салтыков (Письма царевича Алексея, с. 20). Более надежные данные о составе Комиссии появляются после того, как был установлен формуляр приговора Комиссии, члены которой были обязаны его подписывать. Так, приговор от 7 января 1708 г. подписали: бояре Мусин-Пушкин, Стрешнев, Прозоровский, окольничий А. Т. Лихачев, думные дворяне Н. М. Зотов и П. С. Хитрово, думные дьяки А. И. Иванов и Л. А. Домнин, а также люди недумные: князь Л. Ф. Долгорукий, М. А. Головин, И. И. Бутурлин, князь Ф. Ю. Ромодановский, Ф. М. Апраксин и князь М. П. Гагарин (ПБП, 6, 609). Приговор 26 мая 1708 г. подписал также окольничий князь Г. И. Волконский. 7 сентября к упомянутым выше лицам присоединились боярин князь М. А. Черкасский и Г. А. Племянников. Под протоколом 11 ноября 1708 г. появляется также подпись боярина князя Б. А. Голицына (ПБП, 7, 559; ПБП, 8, 2842).

Из 17 членов Комиссии, упомянутых в источниках 1707–1708 гг., большинство принадлежали к Боярской думе, что позволяло в документах того времени называть Комиссию в Ближней канцелярии «бояре», а ее заседания – «съезд боярский». Кроме того, Петр I называл членов Комиссии и иначе: «правительствующие лица», «министры». Последний термин стал наиболее употребительным. Дело в том, что появление западноевропейских терминов в русской государственной жизни было обусловлено не только модой или устремлением найти понятные европейцам названия русских институтов и должностей, но и привнесением в русскую жизнь новых представлений о государственном управлении, изменением самого управления. А именно таковые перемены и происходили с Боярской комиссией в Ближней канцелярии.

Две главные причины привели к внутренней коллизии Комиссии как учреждения. Во-первых, упомянутое выше постоянное отсутствие царя в столице заставляло перестроить работу аппарата на новых принципах, вело к неизбежному предоставлению Комиссии больших прав, усилению ее ответственности за принятые решения. При всем своем желании Петр, находившийся в разъездах, был не в состоянии рассматривать многие дела. Весьма характерно в этом смысле письмо Петра Ф. Ю. Ромодановскому от 23 мая 1707 г. из Люблина: «Еще прошу вас, дабы о таких делах и подобных им (речь шла о сборах на артиллерию. – Е.А.) изволили там, где съезд бывает: в Верхней канцелярии или где инде, посоветоваф с прочими, решение чинить, а здесь, истинно, и без того дела много». Раньше – в январе 1700 г. – он же писал Головину из Дубравны, чтобы бояре рассматривали дела, не сносились с ним по каждому пустяку (ПБП, 5, 1765; ПБП, 4, 7042).

Во-вторых, в ходе Северной войны необычайно быстро и значительно выросли масштабы военно-организационных проблем, которые нужно было срочно решать. Все это привело к тому, что временная Боярская комиссия, которой «поручалась Москва», постепенно превратилась в правительственный центр, координировавший работу центрального и местного аппарата в условиях войны. Это отразилось и на составе Комиссии, большинство членов которой являлись руководителями важнейших центральных учреждений: Стрешнев ведал Разрядом, Мусин-Пушкин – Монастырским приказом, Салтыков – Судным Московским, П. И. Прозоровский – Приказом Большой Казны, Иванов – Поместным приказом. Зотов руководил Ближней канцелярией и Печатным приказом, Л. Ф. Долгорукий – Казенным приказом, М. А. Головин – Ямским, Бутурлин – Земским, Ромодановский – Преображенским. Племянников замещал постоянно находившегося в Петербурге Апраксина на посту руководителя Адмиралтейского приказа. Князь М. А. Черкасский был назначен воеводой – руководителем обороны Москвы от шведов, а Гагарин ведал не только Сибирским приказом, но и был комендантом Москвы. Лишь Волконский, Домнин, Лихачев и Хитрово не стояли во главе конкретных учреждений, хотя, по-видимому, также исполняли какие-то важные поручения.

Было бы преувеличением утверждать, что Петр I превратил совещание Боярской комиссии в учреждение – совет министров или в «совет приказных судей». Тем не менее важно то обстоятельство, что условия, в которые была поставлена Комиссия в 1707–1708 гг., задачи, которые перед ней вставали, требовали иного, чем прежде, подхода к ее работе, способствовали необходимой бюрократизации ее деятельности. Петр стремился активизировать работу Комиссии, предоставить ей административный простор – больший, чем тот, который был нужен обычной боярской комиссии XVII в., ограничивавшейся только передачей царских указов в приказы и пересылкой докладов приказов государю. Поручая Комиссии в 1705 г. такие сложные вопросы, как, например, подавление Астраханского восстания, Петр призывал «министров» к инициативной и самостоятельной работе. 28 января из Смоленска он писал Головину: «Уже я с Елкою довольно писал, чтоб вы ко мне оттоль ради решения низовых дел не писали и делали б, и вершили там, ибо мне здешнево, також и времени будет продолжение, что я и сам, будучи в Москве, приказывал, чтоб вам за тем и протчими делами трудитца… И ныне о том подтверждаю: изволте распечатывать (приходящие на имя царя донесения и рапорты. – Е.А.) и делать так, как вам дать ответ в день судной» (ПБП, 4, 1042, 1051).