Территориальный принцип управления того времени не имел никакого сходства ни с современной автономией, ни с древними уделами, не составлял опасности для целостности государства и самодержавной власти. В условиях России территориальный принцип управления был в чем-то удобен для центра и поэтому живуч. Факты, говорящие о том, что тот или иной областной приказ передавал какие-то свои компетенции центральному отраслевому приказу, не означают, что этот приказ полностью лишался своей власти в пределах «своей» территории. Сосредоточение в Посольском приказе такой важной, предельно специализированной функции управления, какой была внешнеполитическая, не означало, что другие приказы ее полностью лишались. Лишь в 1706 г. у Приказа Казанского Дворца отняли право дипломатических сношений с Ираном и Средней Азией, а также ведение армянской торговли (РГАДА, 158, 1 (1706 г.), 2, л. 4–5). Но и после этого казанский и астраханский губернаторы, несмотря на отраслевую «строгость» коллегиальной системы, обладали такими внешнеполитическими функциями. Это объяснимо тем, что они ведали пограничными территориями, населенными массой кочевых народов, отношения с которыми требовали подчас приемов и методов дипломатии.

Экстерриториальность областных приказов в силу указанных обстоятельств сохранялась в прежних объемах и в начале XVIII в. Без послушных грамот «своего» Приказа Княжества Смоленского смоленская администрация и пальцем не пошевелила бы, чтобы выполнить указ любого центрального учреждения, что хорошо видно из переписки приказов (РГАДА, 158, 1 (1708 г.), 9, л. 6–7 и др.). Так же поступали в Казанском, Сибирском приказах. Указом от 4 сентября 1695 г. экстерриториальность последнего была не в первый раз подтверждена: «Буде из оных приказов (т. е. центральных приказов в Сибирь. – Е.А.) явятся такие грамоты, и тех грамот без послушных из Сибирского приказа не слушать» (ПСЗ, 3, 1516, 1708).

Как в истории с Посольским приказом, в ведомстве многих отраслевых приказов сохранялись островки территорий, на управление которыми не могли покушаться другие отраслевые приказы. Приказ каменных дел собирал для своих нужд деньги с территорий, «где белый камень родится и делают известь». К Аптекарскому приказу было приписано большое дворцовое село, приписывались земли и к Земскому, Пушкарскому, Ямскому и другим приказам, что явно шло вразрез с проявившимися тенденциями централизации и специализации управления (Котошихин, с. 97, 119; Белокуров (1906), с. 57–58; Лаппо-Данилевский (1890), с. 469; РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 1, л. 20–21 об.; Сперанский (1930), с. 166).

В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. Над всем царил обычай, в данном случае – приказной. На практике вырабатывались определенные приемы сношений учреждений, которым приказные традиционно и следовали. Приказы сообщались друг с другом «памятями», едиными по своему формуляру во всех приказах. «Памяти» свидетельствовали об известном формальном равенстве приказов. Фактически же такого равенства не было. В 1677 г. была предпринята попытка изменить сложившийся с давних пор порядок, официально установить иерархию приказов, выделить из их ряда те, в которых судьями сидели думные люди. Для этого предполагалось посылать к ним не памяти, а указы (ПСЗ, 2, 677). Но нововведение не прижилось, ибо в конечном счете при сохранении формального равенства реальное значение приказа определялось тем весом, который имел судья конкретного приказа при дворе. Но, кроме этого, были объективные факторы, которые влияли на весомость приказа в государственном управлении. Важнейшим из них была основная функция приказа, точнее – государственное значение дела, которым он ведал. Более того, поручение такого приказа человеку могло только поднять его престиж.

Не приходится сомневаться, что к числу наиболее важных приказов всегда относились Посольский и Разрядный приказы. Подчеркивая значение Посольского приказа, А. Л. Ордин-Нащокин писал Алексею Михайловичу: «Посольский приказ есть око всей Великой России… Надобно, государь, мысленныя очеса на государственные дела устремляти беспорочным и избранным людям к государству ото всех краев, и то, государь, дело одного Посольского приказа. Там и честь и низость во всех землях и иных приказов к Посольскому не применяют» (Белокуров (1906), с. 43). Разрядная книга 1627 г. свидетельствует, что дьяк Посольского приказа считался выше дьяка Разряда (Богоявленский (1937), с. 231–232). Представление о первенствующем положении Посольского приказа сохранялось и в рассматриваемое время. Весной 1708 г. вице-канцлер Шафиров наставлял дьяков своего приказа по поводу присланного из Разряда указа: «Ежели бы был боярский приговор, то б из Ближней канцелярии о том было определение, а Розряд Посольским приказом не наряжал никогда» (ПБП, 8, 413).

Между Посольским приказом и Разрядом существовало ведомственное соперничество, как и между другими приказами. Это явление было весьма распространенным в среде бюрократии и, применительно к России XVII в., окрашивалось оттенком местнической борьбы, характерной для отношений сановников – судей приказов. У Разряда были основания оппонировать Посольскому приказу потому, что его значение в государственной системе было огромно. По определению В. О. Ключевского, Разряд был, в сущности, канцелярией царя (Ключевский (1919), с. 411). Через Разряд, в виде посылаемых из него «грамот», царь доводил свою волю до каждого города и каждого подданного. Все воеводы назначались в города именно Разрядом или другими приказами, но с ведома Разряда. Из него потоком расходились в разные приказы «памяти» с указами царя и Боярской думы, а позже – Боярской комиссии и Ближней канцелярии. Указ, объявленный из другого приказа, был исключением, нормой же был указ, объявленный из Разряда. Формула «И сей свой, Великого государя, указ в Розряде записать в книгу, а во все указы послать памяти» была наиболее распространена в приказном делопроизводстве. В годы существования Боярской комиссии документы оформлялись таким образом: «А с сего Великого государя указу и боярского приговору из Ближней канцелярии в Разряд послать список, а из Розряду по сему указу грамоты и памяти, о чем куда надлежит, послать без замедления» (ПБП, 7, 559). Особое значение имели ежегодные записные книги Московского стола Разряда. В них заносились не только списки приказных, воевод, думных чинов, но и царские указы, боярские приговоры, записывались важнейшие события государственной и придворной жизни России. Записные книги заменяли угасшее в XVI в. официальное летописание, и именно по ним Разряд представлял в «Верх» исторические справки о событиях прошлого. Получив известие о победе под Полтавой в 1709 г., судья Разряда Тихон Стрешнев писал Петру: «А я справливался в Розрядной канцелярии о прежде бывших викториях и примеру сей виктории не сыскал» (РГАДА, 9–2, 1, 10, л. 100 об.).

Особая роль Разряда в государственной системе объяснялась также и тем, что он ведал основной массой служилых людей. Именно в Разряде определялись размеры земельного и денежного жалованья служилых, которые здесь же «разбирались» и назначались на должности и в посылки (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 10–12; Загоскин, с. 12). По первому требованию царя Разряд мог представить подробные списки служилых людей по всем городам, полкам и учреждениям (Сборник выписок, 2, с. 262–263; ПСЗ, 3, 1657). Часто Разряд действовал вместе с другим важным приказом – Поместным, который ведал материальным обеспечением служилых – «поместными дачами». Памяти Разряда в Поместный приказ с требованием прислать сведения о том, что имярек «В.Г. службу в каком чину служил и что ему поместной и денежной оклад, и на службах В. Г. был, и за те службы ево братьев придач почему чинить велено…?», весьма часто встречаются среди материалов Разряда.