Главное дипломатическое ведомство России, Посольский приказ, занималось не только внешней политикой, но и массой других дел. В нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, «донским отпуском» – снабжением донских казаков хлебом. Кроме того, в компетенции приказа были почта, кораблестроение, вотчины Строгановых, несколько монастырей, железоделательные заводы. В 1702 г. судья Посольского приказа Головин, отправляясь вместе с царем в Архангельск, оставил дьякам приказа «Статьи, по которым в Посольском приказе и принадлежащих к нему поступать». В «Статьях» подробно расписан круг поручений приказа: фортификационные работы в Киеве, комплектование и снаряжение нескольких полков, судебные дела смоленской шляхты, кораблестроение на реке Сясь, «струговое донское дело» и т. д. (РГАДА, 158, 1 (1702 г.), 4, л. 1–4; Белокуров (1906), с. 36–41; Гурлянд (1900), с. 318–320).
Сосредоточение в отдельных приказах самых разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел сразу между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Известно, что поместно-вотчинные дела судились в огромном приказе – Поместном. Однако они же входили и в компетенцию нескольких других приказов: Разряда, Сибирского, Казанского и пр. (см.: ПСЗ, 4, 1903). Строительство и содержание ямов издавна сосредоточивалось в Ямском приказе. Но известно, что ямские дела были и у Сибирского, Новгородского приказов. Строительством и укреплением крепостей ведал не только Приказ каменных дел, но также Разряд, Приказ Княжества Смоленского. Артиллерийским «нарядом», кроме Пушкарского приказа, занимались Разряд и другие приказы.
Причины подобной чересполосицы различны, они во многом уже нам непонятны – за прошедшие века существенно изменились представления людей о том, как лучше, как удобнее строить управление. Сыграли свою роль и традиции, и конкретные обстоятельства. Если, например, вернуться к пестрому кругу компетенций Посольского приказа, то, помня, что он издавна патронировал приезды послов, а также вообще иностранцев в России, можно понять, почему им, со времен царя Алексея Михайловича, ведалось кораблестроение в Дедилове и металлургические заводы под Тулой – ведь основателями их были иностранные специалисты, как раз и «проходившие» по ведомству Посольского приказа.
Ведение судом смоленских дворян связано с подчиненностью Посольскому приказу Приказа Княжества Смоленского, недавним вхождением смолян в русское подданство и их особым положением в составе русских служилых людей. По-видимому, по этим же причинам намного раньше смолян в ведомстве Посольского приказа оказались касимовские татары. Наконец, несколько монастырей подчинялись внешнеполитическому ведомству не по духовным, а по вполне меркантильным причинам – доходы с их вотчин шли на нужды приказа. Головин был одним из ближайших сподвижников Петра I. Этим можно объяснить и другие «приказы» – поручения Посольского приказа, судье которого особенно доверял царь. Петр I дал распоряжение Головину сформировать и содержать, под личную ответственность, несколько армейских полков. Так Посольский приказ стал заниматься комплектованием и снабжением воинских соединений, соответственно – он же и судил военнослужащих этих полков. Возможно, что именно для обеспечения расходов на эти полки в 1700 г. к ведомству Посольского приказа всеми своими «денежными и иными доходами» были приписаны Ряжский и Сапожковский уезды (РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 10, л. 24).
Чересполосица возникала и потому, что так было принято издревле, так повелось еще при дедах. В 1709 г. князь Ромодановский спрашивал в своем письме у Петра о том, «ис которого приказу збирать» в очередной армейский набор людей и лошадей. При этом он замечает, что «говорят, прилично [собирать] Земскому приказу потому, что подворный збор [назначается] всяким из Земского приказу, а люди – ис Поместного» (РГАДА, 9–2, 1, 9, л. 794). Часто необходимость быстрейшего решения какой-то проблемы вынуждала царя срочно отдать приказ первому пришедшему на память или попавшемуся ему на глаза начальнику приказа. В итоге сочетания разнородных дел иных приказов теперь кажутся нелогичными. Но все же своя логика в таких, ставящих нас в тупик, случаях была. На первый взгляд непонятно, почему сложнейшим кораблестроительным делом в Воронеже и на Дону занимается Владимирский судный приказ, который всегда был судебным органом и разбирал дела преимущественно провинциальных дворян? А ларчик открывается просто: в 1695 г. Петр поручил судье этого приказа А. П. Протасьеву собирать новый налог – «деньги на корабельную постройку», а если уж он собирает деньги на корабли, то пусть и ведает расходом этих денег! Так Протасьев стал первым «адмиралтейцем» (Елагин, с. 165). Были и иные причины пестроты и хаотичности приказного управления. Россия возникла не сразу, она расширялась за счет присоединения различных, неоднородных земель. Территориальный принцип управления был одним из важнейших при функционировании приказного строя. Он же мешал и процессу управленческой унификации, централизации и специализации. Практически до конца существования приказной системы бо́льшая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Если мы наложим карту ведомства областных приказов на карту России конца XVII в., то увидим, что областные приказы широким поясом охватывают центр: Новгородский приказ, Костромская, Галицкая, Устюжская чети – Европейский Север, Казанский – Поволжье, Сибирский – Сибирь, Приказ Княжества Смоленского – западнорусские земли, Малороссийский и Великорусский – Украину и южнорусские территории, которыми ведал еще и Разрядный приказ. Учитывая эти обстоятельства, можно понять, почему строительством и содержанием крепостей на Юге занимался не Приказ каменных дел, а Разряд, ямщиками в Сибири – не Ямской, а Сибирский приказ. К числу областных приказов мы с полным основанием можем отнести Приказ Большого Дворца, Монастырский приказ, патриаршие приказы. Все они, как и областные приказы, обладали правом областной экстерриториальности.
Территориальный принцип управления государством был древнейшим, уходил корнями к удельной системе и к рассматриваемому периоду уже стал изживать себя, уступая место отраслевому. Особенно отчетливо это видно на судьбе приказов, ведавших Европейским Севером России. Образование Ратуши привело к изъятию сбора налогов из четей и Новгородского приказа – ведомств, традиционно, с древности, собиравших налоги с Русского Севера и Северо-Востока (Лаппо-Данилевский (1890), с. 455; Милюков (1905), с. 20–32). Не касаясь весьма сложного спора о происхождении и эволюции четей (см.: Милюков (1892), с. 133–151; Сторожев, с. 195–197), отметим, что с начала XVIII в. ни чети, ни Новгородский приказ, как видно из приказной переписки, уже не собирают на своих территориях налоги и фактически прекращают свою финансовую деятельность (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 61). Во второй половине XVII в. расширилась на Север и зона компетенций специализированного Разбойного приказа и пришедшего ему на смену Сыскного приказа. С распространением по стране поместной системы земель за пределы центра расширяется и зона деятельности общероссийского Поместного приказа (Веселовский (1916), 2, с. 23–37). Но и в истории распространения власти центральных приказов много противоречивого. Самое главное – не происходило коренного перелома в смысле централизации и унификации. Так, поместная система являлась основой службы многих категорий служилых людей окраин и, естественно, приказы и разряды, которые ведали этой службой и распределяли поместья, вели все бюрократические процедуры с этой землей. Поэтому поместными делами Низовых городов ведал Казанский приказ, в «украинных городах» (Белгород, Курск и др.) этими делами заправлял Разряд. То же самое можно сказать о Посольском, Сибирском и других приказах (Ардашев (1888), с. 184–185).
