Руководителем приказа являлся судья, назначаемый, как правило, из думных людей. Помощники его назывались «товарищи». Это были думные люди или дворяне более низших чинов, а также дьяки. И здесь возникает довольно сложная проблема. Одни историки считали, что в приказах при решении вопросов судьей «с товарищи» существовала коллегиальность. Основной аргумент этих исследователей – 23‑я статья 10‑й главы Уложения 1649 г., согласно которой предписывалось решать «по суду и по сыску судьям всем вопче… и в приговор писать свои имена». Важно отметить, что большинство этих историков были все же склонны думать, что коллегиальность устройства приказов, определенная Уложением, на практике не действовала и «судьи очень скоро обратились в полновластных министров, хоть в основе приказного управления все же скрывался „зародыш коллегиального управления“», развитый уже при Петре I (Кавелин, с. 50–51; Дмитриев, с. 134; Лихачев, с. 69; Сергеевич (1910), с. 285–286; Берендтс (1898), с. 108; Сыромятников (1903), с. 60–62; Стешенко (1967), с. 15; Ключевский (1885), с. 225; Ключевский (1958), с. 171).

Сторонники единоличного, «министерского» начала единодушны: принципы образования и функционирования приказов как поручения служилому человеку исключали коллегиальность в решении дел (Мрочек-Дроздовский, с. 99; Филиппов (1912), с. 491–492). Есть и третья точка зрения специалистов, которые строят свои исследования на широкой документальной основе. Так, Н. Н. Ардашев, используя материалы Поместного приказа, убедительно показал, что в приказах и речи о коллегиальности идти не может. Традиционное «По указу Великого Государя боярин… с товарыщи, слушав, приговорили…» лишь формула, за которой не скрывается никакой процедуры коллегиального решения дела. Лишь в некоторых случаях можно говорить о коллективном решении дел, притом что «личное начало действова<ло> в обычном порядке» (Ардашев (1890), с. 269, 273; см. также: Ардашев (1891), с. 65). Употребление термина «коллективный», который не идентичен термину «коллегиальный» (отражавшему определенную бюрократическую процедуру), сняло остроту спора, и А. В. Чернов, проведший статистический анализ приговоров Поместного приказа, смог широко и вполне безопасно для себя использовать этот термин. По подсчетам Чернова, из 6092 дел за 1714–1718 гг. 352 дела (или 6% от общего числа) судьи решали единолично, столько же дел судьи решили коллективно с дьяками, а большую часть дел (2282) дьяки решали самостоятельно (Чернов (1957), с. 202–203).

Что же на самом деле представляло собой «коллективное решение» дел судьями «с товарищи»? С. Б. Веселовский, тонко знавший особенности поведения людей прошлого и принятые в тогдашнем обществе обычаи, ответил на этот вопрос исчерпывающе: «Все дела начальствующий приказ должен был делать „заодин“, то есть с общего ведома и согласия. Но это не означало, что приказы были коллегиями – сам принцип решения дел по большинству голосов был чужд Москве XVII века» (Веселовский (1912), с. 183). Именно такую трактовку я и принимаю. Решать «вопче» – не значило решать коллегиально, т. е. в ситуации, когда каждый член коллегии (в том числе и президент) имел равный голос с другими и решения по делам выносились большинством голосов, при этом с соблюдением строго оговоренной инструкциями процедуры дискуссии и фиксации результатов голосования. Решать «вопче» значило для судьи принимать самостоятельное решение, предварительно посоветовавшись с «товарищи». Но при этом мы не должны забывать, что служба в приказах была одной из разновидностей государевой службы служилого человека, которую регулировали местнические принципы, и «подчинение чиновника чиновнику в те времена могло быть только в том случае, когда это допускало неравенство положения», а так как «товарищи главного судьи обыкновенно уступали ему знатностью, их голоса сливались с его мнением и решения приказов выставлялись как единогласные» (Градовский (1899), с. 70, 72). С. А. Шумаков заметил, что в последний период существования приказов «товарищи» даже не упоминаются поименно в приговорах (что было раньше) и устанавливается единый безличный формуляр: «Судья (имярек) с товарищи» (Шумаков (1905), с. 422).

Выше уже говорилось, что канцелярия приказа состояла из нескольких отделов – «столов». Столы приказов возникали так же бессистемно, как и сами приказы. В одном случае более крупные столы разбивались на несколько мелких, причем новый стол мог получить в свое ведение из старого какую-то часть территории или ведомства, что вело к разрастанию делопроизводства и затем – как следствие – к делению стола. Исследователи предполагают, что многие столы Разряда возникли как раз путем выделения их из Московского (или Большого) стола как наиболее древнего (Загоскин, с. 6; Гоздаво-Голомбиевский (1890), с. 8). В других случаях столы появлялись заново, когда возникала необходимость вести новое делопроизводство. Так, в начале XVIII в. в Поместном приказе образовалось три стола: «Стол наряду работных людей», «Стол набору рекрут» и «Стол соляной продажи». Новые поручения, данные верховной властью приказу в связи с началом Северной войны, а также введение соляной монополии и привели к созданию новых столов (Чернов (1957), с. 212–213).

Столы были территориальные и отраслевые, что являлось следствием внутренней специализации приказов. Тенденция к такой специализации прослеживается особенно отчетливо в сфере финансов и судопроизводства. Денежный и Приказной столы существовали в большинстве приказов. Если Приказной стол ведал судебными делами на территории ведомства приказа, то Денежный стол распоряжался там всеми доходами и расходами. В нем деньги оформлялись в особых книгах и вместе с ценными документами хранились в особо укрепленных помещениях – «денежных казенках». Но отраслевая специализация все же не была универсальным принципом для организации столов. Так, в Разряде только Денежный стол был отраслевым (занимался приемом и отпуском денег), все остальные столы «ведали городами», в том числе и те столы, которые можно назвать отраслевыми. Такими были Хлебный и Приказной столы Разряда. Главной функцией первого было ведение хлебных войсковых запасов на всей подведомственной приказу территории. Но эта специализация не исключала и того, что в компетенции Хлебного стола был и ряд городов, которые он «вел» не только в смысле сбора хлебных припасов, но и в административном. Приказной стол, кроме судебных дел по всей территории, подведомственной приказу, осуществлял административную власть и над четырьмя городами. Так же было и во многих других приказах (Гоздаво-Голомбиевский (1890), с. 13–17; Загоскин, с. 5; Горчаков (1871), с. 131). Как мы видим, смешение отраслевых и территориальных функций – явление, характерное для всей приказной системы, вообще же – это ее важнейший принцип, идет ли речь о системе приказов или их внутреннем устройстве.

Первичной, мельчайшей структурной единицей приказа было повытье. Это не означает, что во всех приказах столы делились на повытья. Приказная практика выработала два вида структурного деления приказа. В одном случае столы действительно состояли из повытий, в другом же такое деление отсутствовало и столы могли называться и «столами», и «повытьями». Эта путаница совершенно не смущала приказного человека XVII в. Монастырский приказ начала XVIII в. делился на повытья. Но, кроме повытий, в нем был и «Приказной стол» Семена Бурлакова, о котором в одном из приказных документов мы читаем: «Приказной стол Семена Бурлакова… а в повытье у него Патриарший дом… в том повытье было…» и т. д. (Горчаков (1871), с. 131). Повытье чаще всего называлось либо по имени руководившего им старого подьячего, либо по названию территории, ведомой в повытье: «Повытье подьячего Леонтия Самойлова», «Рязанское повытье». Названия повытий не были устойчивы, подьячие-руководители их часто менялись, как и города, которыми ведали в повытьях. Число повытий в столах не регламентировалось: в одном столе могло быть два-три, в другом – десять–двенадцать. Большее количество повытий характерно для территориальных столов приказов. В целом же дела по повытьям распределялись более или менее равномерно. Из 31 повытья Поместного приказа 15 ведали одним-двумя городами, а 11 повытий – тремя-четырьмя. Не по всем повытьям прослеживается кустовой принцип ведения городов. Так, неясно, почему в шестое повытье Псковского стола вместе с Белоозером, Пошехоньем, Старицей, Гороховцом и Кинешмой – городами явно не псковскими – попали южные города – Белев, Лихвин, Перемышль. Первое повытье Московского стола, кроме Москвы, включало в круг своего ведения Белгород и Курск. В целом распределение городов и уездов по столам и повытьям не соответствовало принятому тогда делению городов на группы: Замосковные, Заоцкие и пр.