Реформа центрального и высшего управления занимала особо важное место в системе осуществляемых реформ. Принципиально новые коллегии и преображенный Сенат должны были, по замыслу Петра, составить становой хребет всего нового государственного устройства, приведенного в «добрый порядок».

Придя к власти в 1689 г., Петр I унаследовал традиционную систему государственного управления, которая почти не отличалась от государственного управления его отца царя Алексея Михайловича (1645–1676) и старшего брата Федора Алексеевича (1676–1682). Ее составляли три основных элемента: Боярская дума, приказы и уездные воеводские избы. В литературе по истории государства второй половины XVII – начала XVIII в. стало привычным утверждение, что происходили изменения института Боярской думы, что эволюция этого учреждения проявлялась в усилении ее бюрократизации, как за счет увеличения среди думцев числа неродовитых бюрократов, так и в результате возникновения постоянно действующих бюрократических институтов типа Расправной палаты (Ключевский (1919), с. 391–393; Платонов (1912), с. 476–481; Готье, с. 124–142). Однако эти тенденции не следует преувеличивать: до конца XVII в. в Думе преобладала титулованная и старомосковская знать, а также родственники царя и царицы и фавориты. Ни выслужившиеся приказные, ни выдвиженцы из неродовитых дворян никогда не составляли в Думе сколько-нибудь значительную часть и не олицетворяли новое качество Думы (Востоков, с. 36; Кошелева, с. 7–8).

Как известно, В. И. Сергеевич отрицал сам факт существования Боярской думы как государственного учреждения на том основании, что широко распространенный впоследствии термин «Боярская дума» придуман учеными, а в источниках мы встречаем только термин «бояре». Поэтому, по мнению ученого, никакого учреждения под названием «Боярская дума» в России не существовало вовсе, под термином «бояре» скрывались непостоянные совещания родовитых царских слуг, чей состав каждый раз определялся самим царем (Сергеевич (1888), с. 266–283; Сергеевич (1900), с. 351–384). Не разделяя гипотезы В. И. Сергеевича, отметим, что он тонко подметил недостаточное развитие бюрократизации Думы даже в сравнении с приказами, полтора столетия административно-судебной практики которых отлились во вполне бюрократические формы.

Было бы ошибочным думать, что Боярская дума была чистой фикцией, ничего не решала и представляла собой лишь анекдотическое собрание бояр, которые, сидя в кремлевских палатах, только и делали, что прели в шубах и не могли слова дельного вымолвить. Среди бояр было немало талантливых людей, таких как А. Л. Орлов-Нащокин, Б. И. Морозов, князь В. В. Голицын и многие другие. Были такие деятели и в последнем составе Думы: Ф. А. Головин, князь Я. Ф. Долгорукий, Т. Н. Стрешнев, П. М. Апраксин, окольничий А. А. Матвеев, постельничий Г. И. Головкин. Они вошли впоследствии в число ближайших сподвижников Петра I. В Думе обсуждались важнейшие государственные дела, да и не всегда она просто утверждала резолюцией «Государь указал, а бояре приговорили» все бумаги, что в нее приносили. На ее заседаниях разгорались подчас нешуточные споры, которые не приводили к решению (в таком случае делалась запись «…бояре поговорили» (Савва, с. 55)). Но это не меняло сути Думы как учреждения – те отдельные черты бюрократизации, которые мы видим в ее работе, не были настолько развиты, чтобы Дума смогла преодолеть характерные для нее архаизм и аморфность, приобрести устойчивые юридические, структурные, делопроизводственные формы, отличавшие «правильное» учреждение от группы приглашенных на совещание к монарху «ближних» людей, и тем самым обеспечить себе существование в новых, изменившихся условиях. Она не превратилась в бюрократическое учреждение типа высшего приказа или постоянного совета начальствующих служилых людей, который координировал бы деятельность приказов, хотя появление Расправной палаты как постоянного «судебного департамента» Думы говорило о том, что движение в этом направлении происходило.

Были и другие причины кризиса и гибели Боярской думы. Одна из них заключалась в том, что в России благодаря своеобразию ее истории так и не сложилась аристократия. На протяжении многих веков ростки ее с редким постоянством уничтожали татарские ханы, русские князья в своих нескончаемых братоубийственных распрях и, наконец, цари. Как известно, упрочение королевской власти в Европе не сопровождалось регулярным и поголовным истреблением рыцарей, герцогов, графов и баронов, а практика постоянных региональных и центральных съездов и сеймов аристократии постепенно вылилась в организацию в разных странах учреждений типа «палаты пэров», которые затем органично вошли в систему сословного представительства и высшего государственного управления, составили суть западноевропейских режимов – от абсолютизма до парламентского правления.

Боярская же дума, состоявшая из служилых людей высокого ранга, редких выдвиженцев из дворянских низов и одаренных приказных, а также родственников царя и царицы – всех вместе «холопей государевых», – так и не стала в течение всей своей истории органом сословного представительства. Да и стать таким она не могла потому, что в допетровской России так и не сложилось ни сословного строя, ни отчетливого корпоративного сознания, ни сословной организации и привилегий. Термин «сословие» применим к тому, что в России называлось «чинами», так же весьма условно, как термин «дворянство» к категории служилых людей «по отечеству». Так уж получилось, что к концу XVII – началу XVIII в. Боярская дума не превратилась ни в высший бюрократический орган, ни в русскую «палату пэров».

Если же размышлять о коренных причинах этого, то мы с неизбежностью придем к выводу: и процессу бюрократизации, и процессу аристократизации препятствовала главная политическая сила в России – самодержавие. Его деспотическая природа, уходящая корнями более к власти монгольских ханов, чем к власти древнерусских князей, вплоть до ХХ в. не допускала возникновения ни «палаты пэров», ни тех бюрократических институтов, которые можно называть «ответственным министерством», советом министров. История русских средневековых институтов – в том числе и Боярской думы – полна противоречий, исключений, но все же главная черта деятельности Думы состояла в том, что она работала при царе, который «с бояры думу думал». И хотя известны случаи самостоятельных заседаний Боярской думы, тем не менее, при всем уважении царей к традициям предков, «думавших думу» с боярами в Боярской думе, все же главные вопросы решались не на этих заседаниях, а в узком кругу «ближних людей», любимцев, в личных покоях царя. И когда заходила речь о том, кому «вручать государство» на время своего отсутствия, государь не колебался в выборе – не всей многочисленной Думе, а самым надежным, доверенным людям, знающим то, что неведомо сотне бояр и других думных чинов.

Никакого специального указа о ликвидации, роспуске Боярской думы мы не найдем – его, скорее всего, и не было. Исследования В. О. Ключевского и М. М. Богословского показали, что в самом начале XVIII в. Боярская дума еще существовала, сохранились даже материалы о съездах думцев на заседания, об обсуждении ими разных дел, о приеме иностранных послов и др. (Ключевский (1919), с. 434; Богословский (1948), 1, с. 251–254; ПБП, 5, 1634). Вместе с тем М. М. Богословский пришел к выводу о затухании практики заседаний Думы, о том, что «самый круг предметов, которых касалась ее деятельность, теперь значительно сужен по размерам и уменьшен по значению. Приговоры Думы касаются немногих и притом второстепенных законодательных вопросов, лишь частично дополняют предыдущее законодательство». Исследователь заметил еще одну важную деталь: на завершающем этапе истории Боярской думы стали заметно преобладать именные указы над указами с боярским приговором («Государь указал, и бояре приговорили»). В четвертом томе ПСЗ из 213 указов большинство (182) являются именными, что справедливо трактуется как усиление в конце XVII – XVIII в. самодержавия, личной формы правления Петра I (Богословский (1948), 4, с. 256–257). Окончательно заседания Думы прекратились, предположительно, в 1704 г., думные же чины учитывались в Боярских книгах до 1712 г. и позже фигурировали в других учетных документах петровского царствования.