Почти одновременно с губернскими комиссарами был создан институт военных комиссаров («крикс-комиссаров»). Руководителем Крикс-комиссариата – «генерал-пленипонцияр-крикс-комиссаром» был назначен сенатор князь Я. Ф. Долгорукий. Его помощник, генерал-майор Л. С. Чириков, находившийся непосредственно в действующей армии, назывался «обер-штер-крикс-комиссар» и имел особую канцелярию со штатом обер-комиссаров и канцеляристов. Целью ведомства Долгорукого стало, согласно указу от 18 августа 1711 г., ведение «всего войска жалованье и смотром над губернскими комиссарами в даче и выдаче денег», амуниции, оружия, рекрутов, лошадей и пр. Крикс-комиссариат непосредственно не подчинялся командованию армии. Его представителями при полках были особые губернские комиссары, которые получали деньги и снаряжение из своих губерний для «своих» (т. е. приписанных к данной губернии) полков (ДПС, 1, 58, 492; Анпилогов (1948), с. 33–38). Так, в 1711 г. была создана достаточно гибкая система снабжения армии, и Сенат в ней был центральным звеном. К нему стягивались все административные нити от губерний и из армейских тылов. Через институт комиссарства, систему губернских комиссаров при Сенате и через систему военных комиссаров при армии он управлял снабжением и обеспечением армии (см.: РГВИА, 2, 13, 3, л. 38–56, 59 и др.; Марченко, с. 61–65).

Новизна Сената как учреждения была очевидна всем. Для начала, в отличие от Боярской комиссии в Ближней канцелярии, Петр сразу же установил постоянный состав Сената. Члены Сената назывались сенаторами. Список первых сенаторов России был таким: князь И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, князь П. А. Голицын, князь М. В. Долгорукий, Г. А. Племянников, князь Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Апухтин, князь Н. П. Мельницкий, итого – 9 человек. Знающий круг соратников Петра заметит, что в составе Сената не было таких крупных деятелей, как князь А. Д. Меншиков, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин. По-видимому, это объясняется тем, что они были заняты делами строительства флота, Петербурга, ведением военных действий и внешней политики. В Сенате оказались люди «второго эшелона» петровских принципалов, но и среди них были крупные деятели Петровской эпохи – И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, чуть позже – князь Я. Ф. Долгорукий.

Целям бюрократизации служили и указы, которые усилили ответственность сенаторов за исполнение предначертаний царя. Впервые в государственном учреждении была введена присяга служащих, наподобие той, которую приносили военные. Служащие клялись честно и добросовестно трудиться во имя государя и государственного интереса «до последней своей издания силы» (ЗА, 243). Цель присяги, которая требовала от сенаторов «правды и правого суда», а также усердия при «збирании казны и людей», раскрывается Петром I в его записной книжке: «О присяге Сенату и губернаторам, а наипаче ни для денег поманки и боязни» (ПБП, 11, 4995). Иначе говоря, присяга должна была предупредить сенаторов от казнокрадства, взяточничества и нагнать на них страху.

Постепенно оформился и порядок работы Сената как нового учреждения. Указом от 4 апреля 1714 г. была установлена обязательность ведения протоколов в Сенате, губернских учреждениях и армии, регламентировался и порядок рассмотрения дел на его заседаниях, весьма близкий к коллегиальному (РГАДА, 248, 1, 6, л. 196–196 об., 244; ДПС, 4–1, 333). Начало этой регламентации было положено указом от 5 марта 1711 г., который, как и многое в петровской России, интересен сочетанием старого и нового. Новым стало установление старшинства сенаторов между собой, с тем чтобы не дать возможности соперничать за первенство в этом органе. Вышеприведенный состав Сената дан в соответствии с установленной законом иерархией, которая в том же 1711 г. была изменена: бежавший из Швеции князь Я. Ф. Долгорукий был поставлен на первое место в Сенате. Затем, впервые в российском учреждении, вводились элементы коллегиальности при решении дел, причем несогласный с принятым решением имел право подать письменную «протестацию». Указ от 4 апреля 1714 г. развил основные положения указа от 1711 г. уже применительно к обсуждению конкретных дел. Вначале дело зачитывалось сенатским секретарем или дьяком, затем начинали «спрашивать снизу по одному и записывать всякого мнение… А когда подпишут все мнение, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить. И подписывать всем общую сентенцию, кто и спорить будет, понеже более его голосов туды стало» (ДПС, 4–1, 333). Выражение «снизу по одному» кажется весьма важным. Установление «нижних» и «верхних» снимало проблему местничества в любом виде: по указу первым слово брал «нижний» сенатор Н. П. Мельницкий, а заканчивал обсуждение князь Долгорукий. Такой принцип формально обеспечивал равенство, позволяя «нижним», не знавшим мнения «верхних», свободно высказываться по сути дела. Так издавна обсуждались дела в кают-компании военного корабля: первым высказывался безусый мичман, а последним – командир корабля.

Заседали сенаторы до переезда в Петербург в Присутствии – особой палате в Кремлевском дворце. Приход на работу считался для них обязательным. Старые приказные обычаи, когда иной судья дома, лежа на боку, заслушивал доклады своего приказного дьяка, решительно пресекались – ослушникам грозил штраф в 500 рублей – гигантская по тем временам сумма! Указом от 20 января 1716 г. устанавливалось трехдневное присутствие – понедельник, среда и пятница. Один из сенаторов нес в течение месяца дежурство, он сидел в Сенате ежедневно до и после обеда (РГАДА, 9–2, 3, 27, л. 125). Установление дежурства должно было, по мысли Петра, прекратить порочную практику подписания протоколов приказными по распоряжению своих принципалов. Это увеличивало ответственность решений Сената, и архивные материалы позволяют убедиться, что постановления верховной власти в данном случае не остались на бумаге.

Но все же самым существенным проявлением бюрократизации было создание при Сенате огромного аппарата – системы учреждений, известной как «Канцелярия Сенатского правления» или «Канцелярия Правительствующего Сената» (ЗА, 240). Документом о создании Канцелярии Сената явился указ от 27 марта 1711 г. В нем говорилось об образовании нескольких отделов Канцелярии, названных, впрочем, по-старинному, «столами». Важнейшим был признан Секретный стол, в котором содержались «самые нужнейшие» дела, а именно: копии указов и писем государя, приговоры самого Сената, ведения других учреждений об исполнении указов. В указе определялся и список «верховных господ», или «принципалов», – той прослойки высшей государственной и политической элиты, переписка с которыми считалась государственной тайной. Среди них упомянуты А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Б. П. Шереметев, Г. И. Головкин, Н. М. Зотов, П. П. Шафиров. В этот стол поступали и письма кабинет-секретаря Петра I А. В. Макарова, князя Д. К. Кантемира, генералов, обер-комендантов и других высокопоставленных военных и гражданских лиц. В Секретном столе ведали также отправкой решений Сената Петру и «вышеписанным принципалам», а также рассылкой копий указов Сената по другим столам (ДПС, 1, 42, 233; ДПС, 4–1, 194).

Вторым по важности столом был упомянутый выше Разрядный стол. Это был, в сущности, влитый в новую организацию Разрядный приказ – старейшее центральное учреждение России. Более того, есть основания думать, что именно Разряд с его развитой структурой, делопроизводством, кадрами стал костяком Канцелярии Сената, а его бывший судья Тихон Никитич Стрешнев был признан вторым человеком в Сенате. Из делопроизводства Сената вытекает, что Разрядный стол сохранил важнейшие функции упраздненного Разряда по учету служилых людей. Как раньше Разряд, Разрядный стол Сената ведал «разбором» служилых, занимался вызовом на смотр недорослей, дворян, однодворцев, приказных, посылкой дворянской молодежи на учебу за границу, розыском и наказанием «нетчиков», стремившихся избежать государевой службы. Старая традиция смотров продолжалась и под крышей Сената. Лишь с реформой Сената в 1721–1724 гг. на смену Разрядному столу пришла Герольдмейстерская контора Сената, которая, впрочем, тоже многое унаследовала от Разряда.