Реорганизация приказного строя в рассматриваемое время, как в зеркале, отражала характер наступившей эпохи. Строительство флота, начатое в Воронеже в 1695 г., привело к образованию Адмиралтейского и Военного морского приказов. Создание новой регулярной армии вызвало к жизни появление Преображенского, Семеновского и Военного приказов и одновременно ликвидацию Стрелецкого приказа. С необходимостью упорядочить финансы связано образование Ратуши, Ижорских канцелярий и окончательное падение четей – Костромской, Устюжской и Галицкой. Острота финансовых проблем и переориентация в церковной политике после смерти в 1700 г. патриарха Адриана привели к восстановлению некогда закрытого Монастырского приказа под руководством светского человека – боярина И. А. Мусина-Пушкина. Смерть патриарха и нежелание Петра видеть на его престоле преемника стали причиной закрытия приказов Патриаршего Двора. Промышленное строительство было невозможно без образования Рудного (Рудокопного) приказа, ведавшего поисками полезных ископаемых и организацией металлургических мануфактур. В 1704 г. был распущен Приказ холопьего суда (Холопий приказ), его дела были переданы в Земский приказ (Победоносцев, с. 111). Возможно, ликвидацию Холопьего приказа можно объяснить изменениями в социальной политике, нацеленной на слияние холопов и крестьян в единую массу, хотя у нас нет уверенности в том, что именно в этом была причина.
Вместе с тем в принципах образования и функционирования приказов в это время нельзя усмотреть каких-либо перемен по сравнению с предшествующим временем. Те процессы централизации, унификации, специализации, которые позволяют некоторым исследователям говорить о новых явлениях совершенствования государственного аппарата конца XVII – начала XVIII в., при внимательном рассмотрении оказываются лишь повторением приемов и форм управления, присущих более раннему периоду. Так было, в частности, при образовании Ратуши и Военного приказа. Казалось бы, что здесь ясно прослеживается стремление создать накануне войны со Швецией два централизованных органа – соответственно финансового и военного управления. Но, создавая эти новые приказы, законодатель не только не вносил каких-либо перемен в принципы деятельности этих учреждений, но даже не стремился стянуть в них все финансовые и военные дела. Образованная в 1699 г. Ратуша получила значение не только органа управления городов, но и финансового учреждения, которое сосредоточило поступления от большинства косвенных налогов, изъятых из ведомства 13 приказов (Милюков (1905), с. 85, 91). Однако реформа 1699 г. не внесла качественных перемен в систему финансового управления, и после образования Ратуши не произошло подлинной централизации финансов. Свои, независимые от Ратуши источники доходов имели многие другие приказы, и число таких источников постоянно увеличивалось.
Не привело к централизации управления и образование Военного приказа, хотя, казалось бы, объединение Рейтарского и Иноземного приказов это предвещало. Военный приказ стал ведущим органом государственного управления в военной сфере, но при этом не был в ней единственным учреждением. Одновременно с ним существовало более десятка приказов, обладавших функциями военно-сухопутного управления (Автократов (1959), с. 229, 250). То же нужно сказать и об Адмиралтейском приказе. С его появлением в 1698 г. Военный морской приказ, занимавшийся кадрами флота, даже не был подчинен Адмиралтейскому приказу, что кажется невозможным, если говорить о какой-либо централизации. Подобные примеры можно было бы умножать, но и так очевидно, что централизация приказной системы в конце XVII – начале XVIII в. не была ни последовательна, ни планомерна и мало чем отличалась от подобной же попытки реформировать финансовое управление в 1681 г. и в другие годы.
Централизация и систематизация приказного управления в то время оказывалась недостижимой потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые никогда не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления, подобную коллегиальной. Для понимания этого неразрешимого противоречия обратимся к истории образования приказов. Основой приказной организации с древних времен был «приказ» – поручение, которое давалось государем конкретному лицу. Система служебных поручений была важнейшей и фактически единственной формой исполнения служилым человеком своих обязанностей перед государем и государством. Вместе с тем, как справедливо отмечал А. Д. Градовский, «при простоте взглядов на администрацию ни один род государственного управления не требовал специальной подготовки… Пред ними (т. е. царями. – Е.А.) было служилое сословие, которое одинаково было способно ко всяким делам. Стоило только выбрать лиц, наиболее пользующихся доверием царя, и поручить им известную отрасль управления… и приказ был готов. Никаких регламентаций, никакой организации не нужно было там, где деятельность всякого члена заранее была определена обычаем, родовыми понятиями» (Градовский (1899), с. 65; Шумаков (1911), с. 512).
Система поручений – «приказов» широко практиковалась и в Петровскую эпоху – стоит только вспомнить гвардейских сержантов и фендриков, которым поручались сложнейшие государственные дела и которые часто с помощью дубинки и кандалов быстро добивались у чиновников необходимого государю результата. В историческом смысле важен вопрос, как соотносились «приказ» – поручение служилому человеку с образованием и существованием приказа-учреждения. Лучше всех об этом сказал С. Б. Веселовский: «Когда предметом поручения был известный круг повседневных дел, то с течением времени он мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала однообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиняться им. С течением времени возникла потребность в архиве для хранения различных дел и в постоянном штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил с лиц на дело и личное поручение превращал в учреждение. Этот переход совершался путем практики, без сознательно поставленной определенной цели, так что очень трудно, часто даже совсем невозможно сказать, когда именно возник данный приказ как учреждение» (Веселовский (1912), с. 164).
Градовский и Веселовский набросали, конечно, самую общую схему, но источники подтверждают ее жизненность. Важно, что, хотя в конце XVII – начале XVIII в. существовала разветвленная система приказов, имевшая полтора столетия истории, тем не менее схема, в которой административное поручение служилому человеку являлось исходной точкой образования приказа как учреждения, продолжала действовать так, как ее описали Градовский и Веселовский. В указе от 8 февраля 1700 г. говорилось: «Все хлебные запасы на дачу ратным людям, сбором и дачею на Москве и в городах ведать окольничему Семену Ивановичу Языкову и за теми делами сидеть ему в палатах, что был Каменный приказ, да с ним же у того дела быть дьякам Алексею Юдину, да подьячему Каменного приказа и иных приказов, которые ему понадобятся, а писать его во всех письмах генералом-провиантом» (ПСЗ, 4, 1764). Этот указ не что иное, как постановление верховной власти об образовании одного из важнейших во времена Северной войны Провиантского приказа. Таким же образом был создан и Адмиралтейский приказ: «Адмиралтейские и корабельные дела ведать стольнику комнатному Федору Матвеевичу Апраксину, а писать его во всех письмах адмиралтейцем». Военный приказ был образован указом Петра от 18 февраля 1700 г.: «Велено генералов, полковников, подполковников и иных нижних чинов начальных людей… и всяких чинов ратных людей сухова пути, которые ведомы были в Иноземском и в Рейтарском приказах, судом и росправою ведать боярину князю Якову Федоровичу Долгорукову и учинить ему тем людям особый приказ… и всякие дела, и с теми делами дьяков и подьячих, которые ему понадобятся, из Иноземского и из Рейтарского взять в тот особый приказ» (ПСЗ, 4, 1766; Поленов, с. 22). Полтора года приказ Долгорукого не имел названия, являясь лишь «Приказом при генерале-комисаре», и только летом 1701 г. важнейшее военное ведомство получило название: «Приказ Комиссарии» или «Приказ военных дел», «Военный приказ» (Богословский (1948), 4, с. 270).
