Если бы в 1964 году Соединенные Штаты столкнулись с депрессией, на Капитолийском холме могли бы принять более крупные суммы на «войну» с бедностью. В середине 1930-х годов Конгресс на короткое время выделил 3 миллиарда долларов в год на помощь и общественную занятость, что составляло более трети федерального бюджета. Но 1964 год обещал большой и продолжительный экономический рост, и мало кто настаивал на увеличении расходов на помощь бедным. Напротив, большинство американцев придерживались исторически сложившихся и в основном консервативных взглядов на эту тему: за исключением особых «категорий» «заслуживающих внимания бедных» — инвалидов, вдов с детьми, пожилых людей без социального страхования — нуждающиеся, как правило, должны заботиться о себе сами. Перед лицом столь широко распространенной веры в индивидуализм в 1964 году было немыслимо, что Конгресс сделает гораздо больше, чем он сделал.
Нехватка денег, конечно, была недостатком, если человек стремился действительно вести войну. Но низкий уровень финансирования не был, как позже утверждали некоторые наблюдатели, исключительно виной фискально осторожного Конгресса или последующего роста военных расходов, который угрожал росту внутренних программ. Напротив, сам Джонсон никогда не стремился к большему, чем получал. Это происходило не только потому, что он сосредоточился на предоставлении возможностей, а не на подачках. Но и потому, что он искренне надеялся сдержать расходы. Ему это удалось: с 1964 по 1965 год ему удалось немного сократить федеральные расходы — со 118,5 до 118,2 миллиарда долларов, а годовой дефицит — с 5,9 до 1,4 миллиарда долларов. Расходы федерального правительства в процентах от валового внутреннего продукта в начале 1960-х годов немного снизились — с 18,3% в 1960 году до 17,6% в 1965 году, а затем снова выросли до 19,9% в 1970 году.[1346] Консерваторы, ругавшие ЛБДж (и в целом либералов 1960-х годов) за то, что они «бросали деньги на решение проблем», несколько искажали реалии государственной фискальной политики. Действительно, увеличение федеральных расходов на внутренние цели, хотя и было значительным к 1968 году, вряд ли можно было назвать пышным. Только в предположительно более консервативные 1970-е и 1980-е годы государственные расходы на внутренние программы — особенно на здравоохранение и социальное обеспечение — резко возросли и привели к огромному дефициту. Некоторое увеличение расходов было связано с ростом (в основном непредвиденным) программ в годы правления Джонсона, но значительная их часть также была обусловлена принятием законов в начале 1970-х годов.[1347]
Отсутствие денег также не было единственным недостатком. Как уже говорилось, программы типа OEO не смогли решить проблемы бедных. Возьмем, к примеру, обучение работе. Некоторым слушателям удалось найти работу, но далеко не очевидно, что обучение изменило их жизнь к лучшему. В какой-то степени Job Corps и другие программы по трудоустройству «обделили» людей с высокой мобильностью, которые в любом случае нашли бы работу. Более того, некоторые из тех, кто нашел работу, заменили других работников, что свело на нет все чистые выгоды. В остальном OEO не предприняло никаких усилий в краткосрочной перспективе — например, не предоставило государственных рабочих мест — для борьбы с неполной занятостью и безработицей. Оно ничего не сделало для уменьшения неравенства. Если бы больше федеральных денег было направлено на обучение рабочим специальностям или на образовательные программы, такие как Head Start, то это повысило бы жизненные шансы некоторых бедных американцев, но, возможно, не очень многих. В краткосрочной перспективе, не имея ни работы, ни социального обеспечения, они оставались бедными.[1348]
Подобные недостатки могли бы не иметь большого значения, если бы на кону стоял миллиард или около того долларов в год. И действительно, они не имели значения осенью 1964 года, когда Шрайвер с воодушевлением принялся за осуществление своих планов. В то время существование войны с бедностью укрепило репутацию Джонсона среди либералов как человека, который заботится о несчастных и может заставить Конгресс выполнить его просьбу. Политическое время, которым ЛБДж оправданно гордился, было удачным, поскольку он готовился к президентской кампании.
Но в долгосрочной перспективе недостатки имели значение — даже в 1965 году. Отчасти это произошло потому, что Джонсон и его помощники сильно преувеличивали свои усилия, тем самым порождая нереалистичные ожидания как среди либеральных наблюдателей, так и среди самих бедных. Борьба с бедностью превозносилась как центральный элемент либеральной программы ЛБДж. Это должна была быть «безоговорочная война». По словам Шрайвер, бедность может быть уничтожена (при достаточном финансировании) в течение десяти лет. Подобные предсказания были понятным и в какой-то степени простительным аспектом политического маркетинга. Но учитывая упрямство бедности во всех человеческих обществах, они были поразительны. Когда предсказания не оправдались, растущее разочарование и цинизм подорвали либеральные предпосылки, хотя ожидания сохранились.[1349]
ПРОХОЖДЕНИЕ ЗАКОНА о снижении налогов и война с бедностью помогли Джонсону зарекомендовать себя в качестве опытного и успешного лидера Конгресса. Но законопроект о гражданских правах, внесенный Кеннеди в июне 1963 года, стал главным испытанием президентских способностей ЛБДж. Борьба Джонсона за его принятие поглотила большую часть его времени и сил в течение первых шести месяцев 1964 года.
Несколько соображений заставили Джонсона броситься в это дело. Прежде всего, он верил в него. Выросший в Техасе, он на собственном опыте убедился в жестокости расовой дискриминации и сочувствовал её жертвам. Будучи конгрессменом, он боролся за то, чтобы федеральные сельскохозяйственные программы одинаково относились к чёрным и белым. Майло Перкинс, в то время высокопоставленный чиновник Администрации безопасности фермерских хозяйств, вспоминал, что Джонсон «был первым человеком в Конгрессе с Юга, который встал на защиту негритянского фермера». Когда в 1937 году Конгресс утвердил ассигнования на государственное жилье, Джонсон убедил чиновников Управления жилищного строительства США выбрать Остин в качестве одного из первых трех городов страны, которые получат финансирование. Затем он заставил город «встать на защиту негров и мексиканцев» и выделить для них 100 из 186 единиц жилья.[1350] Хотя в качестве сенатора он двигался осторожно, чтобы не обидеть белых сторонников, он оставался значительно левее большинства южных политиков того времени. Когда он выделил законопроект Кеннеди о гражданских правах в своей речи перед Конгрессом через пять дней после убийства, он дал понять, что был искренен и решителен.
Новый президент также понимал, что для того, чтобы законопроект стал законом, необходимо приложить огромные усилия. Мера Кеннеди наверняка пройдет Палату представителей в той или иной форме в 1964 году, но чтобы сохранить авторитет среди либералов, многие из которых глубоко ему не доверяли, ЛБДж должен был провести сильный законопроект через горнило Сената. Джонсон вспоминал: «Если бы я не вышел вперёд в этом вопросе, [либералы] бы меня достали… Я должен был подготовить законопроект о гражданских правах, который был бы даже сильнее, чем тот, который они получили бы, если бы Кеннеди был жив. Без этого я был бы мертв, даже не успев начать».[1351]
Как и ожидалось, в начале февраля Палата представителей одобрила законопроект с комфортным перевесом в 290 голосов против 130, оставив Сенат решать его судьбу. Когда Джонсон узнал о голосовании, он не стал терять времени. «Ну что, ребята», — позвонил он помощникам, праздновавшим в коридоре Палаты представителей. «Отправляйтесь в Сенат. Займитесь делом. Мы победили в Палате представителей, но впереди нас ждет большая работа».[1352] Джонсон и его помощники знали, что южные сенаторы во главе с Расселом из Джорджии попытаются зарубить законопроект на корню. Принятие законопроекта зависело от его способности заставить Сенат проголосовать за «завязывание» — единственный способ прекратить бесконечные разговоры. Согласно правилам того времени, для принятия решения о заговоре требовались голоса двух третей членов Сената.
