Устремления Французской революции в первой ее части, до падения якобинского режима, как об этом постоянно говорилось в конституционных проектах и самих конституциях, сводились к тому, чтобы оставить армии только эффективное действие (agir), но не принятие решений и постановлений в правовом смысле, не давать военным «рассуждать». Иными словами, военный командующий должен всегда оставаться лишь инструментом направляющей его действия гражданской инстанции. Он только инструмент, а не комиссар, точно так же, как комиссаром не является и командир отряда, откомандированного для приведения в действие какого-либо приговора. В отношении внешней войны эта позиция не могла быть сохранена, потому что здесь военная акция по самой сути дела распространяется за рамки чисто военной экстренной надобности. Напротив, в отношении военных действий против граждан собственного государства внутри страны эта позиция удерживалась тем настойчивее. Как сказано в статье 13 проекта Декларации о правах человека и гражданина, автором которого был Сиейес, внутри страны военная сила ни при каких обстоятельствах не должна применяться против граждан государства – тезис, который в политическом отношении входит в совокупную революционную систему, направленную на ослабление королевской исполнительной власти. Если военный командующий не является комиссаром, то, следовательно, не является он и комиссаром-диктатор ом, а именно инструментом диктатуры, если таковая вступает в действие. Конечно, на первых порах надеялись обойтись просто запросом о военной поддержке со стороны гражданских властей. Полагали, что имеют дело только с незаконными сборищами (riots), а не с гражданской войной. По образцу английского закона об охране общественного спокойствия был написан французский закон от 21 октября 1789 г. «против незаконных сборищ, или о военном положении» (contre les attroupements ou loi martiale), когда в Париже начались голодные бунты и Национальное собрание, незадолго до того переехавшее из Версаля в Париж, обнаружило необходимость защищать свои заседания от напора толпы[347]. Закон вменял общинным властям право и обязанность в случае угрозы общественному спокойствию (tranquillite) объявлять, что военная сила (force militaire) немедленно будет применена для восстановления общественного порядка (ordre). На общинные власти возлагалась ответственность за все последствия возможного промедления. Военное положение считается объявленным, когда в главном окне городской ратуши вывешивается красный флаг. Одновременно общинные власти просят командиров Национальной гвардии, т. е. отрядов гражданской обороны, а также жандармерию или регулярные войска об оказании вооруженной помощи. По сигналу красного флага все народные сборища (attroupements), с оружием или без, становятся уголовно наказуемыми и должны быть разогнаны с применением вооруженной силы. Реквизированные подразделения (Национальная гвардия, жандармерия или регулярные войска) обязаны под командованием своих офицеров и в сопровождении по крайней мере одного общинного чиновника незамедлительно выступать к месту таких скоплений, причем тоже под красным флагом. Чиновник (а не офицер) должен спросить у собравшейся толпы, в чем причина скопления. Тогда толпа имеет право выделить шестерых человек, которые оглашают ее жалобы и прошения, остальные тотчас же должны, не оказывая сопротивления, отступить. Если этого не происходит, то общинные чиновники громкими призывами предлагают им разойтись по своим квартирам. Требование звучит так: «Уведомляем, что объявлено военное положение, что все скопления народа считаются противозаконными, если граждане не разойдутся, будет открыт огонь» (avis est donné que la loi martiale est proclamée, que tous att roupements sont criminels; on va faire feu: que les citoyens se retirent). Если толпа мирно отступает, то преследованию по чрезвычайной процедуре и наказанию подвергаются только зачинщики. Если же толпа уже совершила какие-нибудь акты насилия до либо во время оглашения этого требования или отказывается расходиться после того, как оно было оглашено в третий раз, то в ход пускается вооруженная сила. Правовое значение действий военных, которые начинаются после того как были выполнены эти формальные предписания, законом 1789 г. описаны вполне ясно, причем так, что описание это демонстрирует соответствие закона прежним разъяснениям относительно военного положения: «вооруженная сила разворачивается против бунтовщиков немедленно (т. е, в случае совершенных актов насилия или при отказе разойтись после троектратного призыва), причем никто не несет ответственности за события, которые могут при этом произойти» (la force des armes sera à l’instant déployée contre les séditieus sans que personne soit responsable des évènements qui pourront en re suiter). Об участниках сборищ, совершающих преступные деяния, сказано, что они подлежат наказанию в той мере, в какой «им удалось уйти от огня военных» (echapperont aux coups de la force militaire). Во всем этом регламенте исходят из того, что вся инициатива и все управление операцией остается в руках общинных властей (избранных гражданами), а военное командование является только послушной им исполнительной властью.

В декрете конституционно-учредительного Национального собрания от 23 февраля 1790 г. (Duvergier, I, 120) к общинным властям обращаются с призывом объявлять военное положение при всякой угрозе общественной безопасности и при наборе войск взаимно поддерживать друг друга. Декретом от 2 июня 1790 г. (Duvergier I, 235) общинам тоже вменяется обязанность по поддержанию общественной безопасности и порядка, все добропорядочные граждане (honnetes gens) должны содействовать им в обезвреживании нарушителей общественного порядка, последних следует объявить врагами конституции, Национального собрания, народа и короля, они подлежат аресту и должны быть наказаны по закону, но все это «без ущерба исполнению закона о военном положении» (sans prejudice de l’execution de la loi martiale). Национальная гвардия, жандармерия и войска должны идти навстречу прошениям административных органов, чтобы пресечь нарушения общественного спокойствия и следить за уважением к законам. Наряду с этим уже вводятся чрезвычайные суды, коим в виде комиссарского поручения передается принятие решений о мятежах и тому подобных преступлениях[348]. О том, что Национальное собрание само просит короля отдать требуемые приказы его военачальникам и комиссарам, уже упоминалось выше[349].

Когда восстание начало разрастаться, закон о военном положении был расширен в том смысле, что там, где общественному спокойствию угрожают повторные беспорядки, военное положение объявляется на длительный срок и остается в силе на всем его протяжении. В течение этого времени, пока военное положение не будет снова официально отменено, все собрания остаются под запретом. Одновременно с этим добавлением вышел закон от 26 июля 1791 г. против народных сборищ, который регламентировал полномочие гражданских властей мобилизовать для разгона таких сборищ вооруженную силу и обязывал каждого гражданина при известных условиях содействовать подавлению мятежей[350]. На общины возлагается ответственность за ущерб, нанесенный массовыми беспорядками. Но важно, что теперь начинает сказываться неизбежное следствие чрезвычайного права, и тот, кто его осуществляет, принимает и решение о том, наличествуют ли его предпосылки: в некоторых особенно неотложных случаях вмешательство вооруженной силы может теперь происходить и без реквизиции, особенно в случае разбоев и грабежей. Если волнения охватили целый департамент, то король отдает под ответственность министров приказы, необходимые для восстановления порядка, и обязательно извещает о принятых им мерах Законодательное собрание или же, если его заседания в данный момент не проводятся, немедленно велит его созвать. Эти определения закона (ст. 30, 31) вошли в конституцию 1791 г. (раздел IV, ст. 2). В этом законе вновь воспроизводится характерное определение, что если в соответствии с указанными в нем предпосылками (призыв разойтись) военная сила оказывается на деле применена против мятежников, то ответственности за возможные при этом последствия никто не несет (ст. 27).