Можно сказать, что в организационном аспекте конституция оказывается завершенной только после предусмотренного в пятом абзаце регламентирования со стороны федерального закона. Подобно тому как в международном праве то или иное правительство может быть обязано предложить законопроект и добиться принятия закона, так и внутри государства мыслима соответствующая публично-правовая обязанность. Сознательное затягивание принятия того или иного закона может противоречить конституции и, согласно статье 49 конституции Германии, повлечь обвинение со стороны судебной палаты. Однако федеральное правительство всегда может сослаться на то, что рейхстаг должен либо издать жесткое постановление о необходимости внесения такого законопроекта, либо воспользоваться собственным правом законодательной инициативы. Если он не делает ни того, ни другого, то мы сталкиваемся с одним из тех случаев, часто встречающихся в практике современного парламентаризма, когда не готовый к активным действиям парламент молчаливо соглашается с образом действий правительства, чтобы его самого не вынуждали принимать решения. По сути дела, речь при этом идет о предоставлении полномочий. В современных парламентах наряду с явным предоставлением многочисленных полномочий развивается целая система скрытого делегирования. Если, к примеру, прусский ландтаг откладывает свои заседания, чтобы за время такой отсрочки правительство воспользовалось возможностью издать чрезвычайное распоряжение в соответствии со статьей 55 прусской конституции, то здесь перед нами особенно отчетливый пример тех изменений, которые может претерпеть разумное основание (ratio) государственно-правовых форм и учреждений. Такое же впечатление возникает, когда рейхстаг намеренно пренебрегает проведением федерального закона, предусмотренного пятым абзацем статьи 48, чтобы рейхспрезидент и федеральное правительство могли беспрепятственно издавать распоряжения и принимать меры, которые рейхстаг самостоятельно не хочет ни принимать, ни, согласно третьему абзацу той же статьи, лишать силы. Существует опасность, что все конституционные органы и контрольные учреждения утрачивают свой смысл, а конституция в результате такой практики уничтожается. Разбираться в этом подробнее означало бы выйти за рамки данной статьи. Здесь достаточно будет констатировать: при нескончаемом промедлении с принятием предусмотренного пятым абзацем статьи 48 федерального закона характер регламентирования второго абзаца мог бы измениться, поскольку основанная на идее правового государства республиканская конституция не может на необозримое время оставлять в одном из существенных своих пунктов такое предварительное установление. И все-таки даже времени, истекшего до сих пор, скорее всего, недостаточно для того, чтобы произошла такая мутация. Пока все еще нельзя сказать, что предусмотренное пятым абзацем дальнейшее регулирование отложено на некий необозримый срок.

Было необходимо с точки зрения конституционного права отличить своеобразное предварительное установление из второго абзаца статьи 48 от других далекоидущих полномочий и государственно-правовых возможностей. В результате стало ясно, что здесь в рамках республиканско-демократической конституции правового государства остается открытым чрезвычайно широкое полномочие, которое тем не менее основывается на самой этой конституции и предполагает ее. В политическом отношении можно было использовать статью 48 для того, чтобы упразднить Веймарскую конституцию, подобно тому как в 1851 г. во Франции статус президента страны был использован для государственного переворота и введения новой конституции. Но по статье 48 Германия не может быть конституционным путем превращена из республики в монархию. Полномочие рейхспрезидента базируется на конституционном определении. Менять с помощью такого полномочия конституцию каким-либо иным путем, кроме того, который регламентирован ею самой, т. е. иначе, нежели в соответствии со статьей 76, было бы антиконституционно. Вместе с тем ни в коей мере не исключаются те мероприятия рейхспрезидента, которые вмешиваются в отдельные определения конституции и таким образом создают исключения, не отменяющие конституции. Такие (названные так Э. Якоби[403]) «нарушения» отдельных конституционных статей не вносят в конституцию изменений, не лишают ее силы и не упраздняют ее. Они составляют типичное средство диктатуры: путем исключений из некоторых конституционных определений спасти саму конституцию в целом.

Как целое конституция не только остается целью всех мер. оговариваемых в статье 48. Она остается также определяющим основанием соответствующих предпосылок. Конституция определяет фундаментальную организацию государства и решает вопрос о том, в чем собственно заключается порядок. Поэтому не все конституционные определения обладают одинаковым фактическим значением, и с политической точки зрения опасным злоупотреблением было бы использовать конституцию для того. чтобы записать в нее в качестве основных и квазиосновных прав все мыслимые устремления сердца. Существо всякой конституции составляет организационная сторона. Так созидается единство государства как некоего порядка. В конституции сказано. какой порядок в государстве является нормальным. Ее задача и ее ценность состоит в фундаментальном разрешении споров о том, что представляет собой общественный интерес. общественная безопасность и порядок (а на этот вопрос различные стороны и партии отвечают по-разному так что, если бы каждый принимал решение об этом самостоятельно. государство просто исчезло бы). Понятие общественной безопасности и порядка интересно не только в аспекте полицейского права. оно образует и категорию права конституционного. Политически наивным и юридически неправомерным было бы использовать здесь идиллическое. «домартовское» понятие покоя и безопасности и, исходя из административно-правовых представлений, как они сформировались в рамках полицейского права в интересах ограничения полицейских полномочий с позиций правового государства, пытаться соорудить диктатуру, которая охватывала бы целое государство[404]. Что государство представляет собой как целое, решает именно конституция, ориентирующаяся на то положение дел, которое представляется нормальным. Во втором абзаце статьи 48 подразумевается ситуация, отклоняющаяся от нормы, и потому она предоставляет чрезвычайное полномочие, которое должно помочь возвратиться к нормальной ситуации. Но статья 48 является лишь частью вступившей в действие конституции. Поэтому решение о том, что является нормальным, а также что представляют собой общественная безопасность и порядок, не может быть принято в соответствии с этой статьей, если остальная конституция игнорируется. Точно так же никакое конституционное учреждение как таковое не может угрожать общественной безопасности и порядку, а потому не может и быть упразднено в соответствии со статьей 48 под тем предлогом, что это необходимо для их восстановления. В той форме, в какой одно выражение Карса из его выступления перед мюнхенским народным судом 11 марта 1924 г. было приведено в газетных сообщениях – исходя из статьи 48 можно сформировать Директорию, и на ее основе «вполне возможно» лишить силы всю конституцию государства («это окажется вполне возможным, это лишь правовой вопрос»), – это воззрение является юридической ошибкой. Силы могут быть лишены только перечисленные во втором предложении семь основных прав. Ни какие-то другие конституционные определения, ни конституция в целом не могут быть конституционным образом отменены с помощью этой статьи[405]. Наряду с прочими, развиваемыми ниже, причинами, в частности потому, что фундаментальное понятие статьи 48, общественная безопасность и порядок, всегда может быть определено только в применении к самой конституции. Стало быть, то, что немецкое государство является республикой, по смыслу статьи 48 никогда не может представлять угрозу общественной безопасности и порядку. Немного по-другому дело обстоит, когда мы спрашиваем, может ли ради устранения грозящей конституции опасности быть нарушена та или иная ее статья или можно ли воспрепятствовать антиконституционному злоупотреблению конституционными учреждениями. Здесь рассматриваемая статья, конечно, предоставляет чрезвычайно широкое пространство для самостоятельных решений относительно того, что действительно является конституционным. Но прежде всего дело здесь в том, чтобы установить первый всеобщий барьер перед содержащимся в статье 48 полномочием. Он состоит в том, что конституционные учреждения как таковые и конституция в целом никогда не могут означать угрозы по смыслу того или иного конституционного определения.