Во Франции правление абсолютного монарха осуществлялось через комиссаров. Интендант, эта опора королевской администрации, оплот единства и централизации, «истинный агент королевской власти» (le vrai agent de l’autorité royal), был комиссаром[211]. Его чин именовался «комиссар, назначаемый для Его Величества в провинциях и генералитетах королевства и следящий за исполнением приказов короля» (commissaire départi pour S. M. dans les provinces et généralites du royaume et pour l’exécution des ordres du Roi). Это был глава генералитета, провинции или департамента, которого можно было в любой момент отозвать и чей округ (интендантство) не совпадал с другими административными или судебными округами (губернаторствами или парламентами). В XVIII в. существовал 31 такой департамент и еще 6 было в колониях[212]. Назначение, при котором выбор обычно осуществлялся из числа maitres de requtes, т. е. членов Совета, производилось генеральным инспектором финансов. для пограничных провинций – по предложению военного министра. Будучи комиссаром, интендант имел только те полномочия, которые в отношении его самого и круга его задач вытекали из комиссионного поручения. Полномочия эти были различными для разных провинций и зависели от личности интенданта, в затруднительных случаях он обращался за инструкциями в центральную инстанцию. В общем и целом он должен был следить (veiller) за всем, что касалось судебного, полицейского и финансового управления, заботиться о поддержании общественного порядка (le maintien de bon ordre) и осуществлять общий надзор (inspection générale) за всем, чего требовало служение королю и что шло на благо его подданным. Сюда входило распределение и взимание налогов, контроль над отправлением правосудия, размещение войсковых подразделений в различных местностях, набор войска и разрешение возникавших при этом вопросов и споров, заготовка зерна для складов[213], установление предельных цен на продовольствие в случае его нехватки, содействие развитию земледелия, торговли и ремесел, содержание дорог, мостов и общественных зданий, иными словами, все, от чего зависело «благополучие государства» (le bien de l’état). Он был обязан отправлять донесения королю, под чьим началом он находился, и его Совету, информируя их обо всем, что происходило в его округе и о том, что, по-видимому, нуждалось в реформировании. Особым постановлением Совета ему могло быть поручено вести расследование, судебное следствие и экспертизу, реже ему поручалась подготовка судебной процедуры или даже принятие судебных решений. Обычно он сам не принимал таких решений, а должен был позаботиться о том, чтобы они принимались судом, в чьей компетенции они находились согласно установленному порядку. Судам он должен был оставлять и все спорные дела по вопросам определения суммы налогов и их взиманию. В случае общественных волнений, в особенности при крестьянских восстаниях, нередких во время сбора урожая, в качестве первой и последней инстанции решения в порядке особого производства принимал жандармский прево или его заместитель (lieutenant)[214]. Интендант (или отряжаемый им делегат) часто вел переговоры с восставшими, а при платежных и трудовых конфликтах стремился к посредничеству между бастующими рабочими и работодателями. Обычно он неохотно прибегал к силовым мерам, а действовал «с величайшей осторожностью», поскольку из опыта было известно, что от полицейских мер и запретов польза в таких случаях была невелика[215]. При необходимости он испрашивал чрезвычайные полномочия от Совета, осуществлял вторжение с помощью вооруженной силы и принимал требуемые меры, в которых обязан был отчитаться. В отличие от обычной надзорной и административной деятельности его функция, в которой он выступал как комиссар действия, называлась «исполнительной властью» (autorite executive) и иногда характеризовалась как «своего рода диктатура»[216].

Обжалование принимаемых интендантом мер, апелляция к Совету – если последний не отдавал иных распоряжений – не имели отлагательного действия. Интендант назначал делегатов низшего ранга, которым сам платил жалованье и которых мог в любой момент отозвать. Его резиденция находилась в главном городе округа, однако не реже одного раза в год (при Кольбере не реже двух раз) он должен был совершать инспекционные поездки по округу.

Будучи представителем центральной власти, интендант естественным образом противостоял провинциальным и местным корпорациям, в широком объеме сохранившим сословную юрисдикцию и самоуправление. Были, конечно, и такие интенданты, которым удавалось занять довольно независимую позицию по отношению к центральному правительству, но большинство из них в своей комиссарской деятельности являлись надежным орудием централизации и в силу этого вступали в конфликт с «промежуточными инстанциями» – с парламентами, сословиями и городами своих провинций. с губернаторами, которые были военачальниками, назначенными комиссарами временно, но оседали на своих местах пожизненно и зачастую имели даже наследственные чины, а также с комиссарами-посредниками (commissaires intermediaires), которых сословия назначали для сбора налогов[217]. Поэтому интенданты, в чьих действиях проявлялась власть центральной бюрократии, уже с ранних пор подвергались многочисленным нападкам, из которых наиболее известны замечания герцога де Сен-Симона в его мемуаpax и Фенелона в его письме 1710 г, к герцогу де Шеврезу. Нападки эти не смолкали на протяжении всего XVIII века. Обыгрывая число интендантов, их называли «Тридцатью тиранами»[218]. Помимо того что бюрократия препятствовала доступу к королю и он все видел только ее глазами[219], важнейшая причина недовольства состояла в устанавливаемых королем противоконституционных, т. е, не согласованных с сословиями, налогах, при распределении и сборе которых произволу интендантов предоставлялась большая свобода. Против государевых комиссаров постоянно возносились жалобы со стороны «промежуточных» инстанций, т. е. сословного самоуправления. При несовершеннолетнем Людовике XIV, в 1648 г., объединенные парижские суды сумели воспрепятствовать назначению нескольких интендантов. впрочем, позднее их комиссионные поручения, хотя бы частично, были возобновлены. Подобно тому как консилиарная теория, выступая против папской plenitudo potestatis, заставила считаться с тем, что полнота власти должна осуществляться не папой, а церковью, и папа должен воздерживаться от непосредственного вмешательства в иерархический порядок и в ординарную компетенцию чинов[220]. подобно тому как сословия Германской империи (пусть и с иным успехом) считали, что majestas обладает не император, а сама империя, Imperium, и император является только ее частью[221], – так и во французских парламентах говорилось о том, что король не стоит вне государства, а сам является частью королевства[222]. «Иерархию промежуточных властей» (gradation des pouvoirs intermédiaires) они считали «священным залогом» (depot sacre), связующим авторитет короля с доверием народа. Самостоятельность сословий в вопросах правосудия и управления еще и в XVIII в. оставалась настолько велика, что абсолютизм французских королей нельзя и сравнивать, к примеру, с абсолютизмом Наполеона[223]. Для такого монархиста, как Бональд, монархия и унаследованные промежуточные власти неразрывно связаны друг с другом, а комиссары-интенданты представляют собой учреждение, нарушающее исторический принцип монархии. Особенно у Монтескье учение о государстве становится понятным только тогда, когда мы принимаем во внимание, что идея промежуточных инстанций занимает в нем наиважнейшее место. В основе расхождений между Монтескье и Просвещением лежит спор, который в сфере политической и административной действительности шел между консервативным сословным самоуправлением, т. е. «опосредованной» государственной властью, где в качестве посредников выступают многочисленные независимые корпорации, – и централизованной бюрократией, непосредственно получающей действенную силу в любом произвольном пункте. Монтескье был членом парламента, а наиболее значительный среди физиократов представитель просвещенного государственного абсолютизма, Тюрго, имел за плечами карьеру интенданта.