Гнев Долгорукого и Племянникова на Желябужского был явно идейного свойства – власть фискалов на Сенат не распространялась и сенаторы были не по зубам стольнику Желябужскому. Между тем царь не был в восторге от работы самого Сената. Старые пороки московской приказной системы проявились и в новом учреждении – это уже очевидно из приведенного описания истории создания Сената и его учреждений. Поэтому Петр довольно быстро осознал потребность присматривать и за самими сенаторами. 27 ноября 1715 г. он назначил на вновь созданную должность «генерального ревизора, или надзирателя указов, дабы все исполнено было» В. Н. Зотова – сына Н. М. Зотова. Дети князь-папы, Василий и Конон, в отличие от своего отца – пьяницы и шалопая, выросли порядочными людьми. Конон потряс Петра тем, что стал первым русским юношей, который добровольно (!!!) попросил отпустить его за границу обучаться морскому делу. Позже он вернулся из Франции прекрасным специалистом – моряком и знатоком международного военно-морского права. Под стать Конону был и его старший брат Василий – бригадир русской армии. Петр, зная честность и усердие Василия, поставил его присматривать за сенаторами, соорудив для него в присутственном зале Сената особый столик (ЗА, 256). Генеральный ревизор был обязан регулярно составлять реестр указов, которые были исполнены Сенатом, а также тех, которые легли в долгий сенатский ящик, и рапортовать об этом царю (История Сената, 1, с. 207–208). Сохранившиеся в архиве письма Зотова в Кабинет Петра I говорят о том, что Зотов был чиновник в высшей степени исполнительный и ответственный. Для ведения делопроизводства Зотов обзавелся помещением и несколькими подьячими, одним из которых был известный впоследствии Иван Кирилов (ДПС, 6, 572). Нетрудно понять, что сенаторов раздражал теперь не только вид входящего к ним фискала, но и вид скромного армейского бригадира, который мозолил им глаза и не только слушал их разговоры, но и периодически напоминал вельможам о неисполненных ими указах государя. В письме 12 апреля 1717 г. Зотов жаловался кабинет-секретарю Петра I Макарову, что работать ему трудно, сенаторы не исполняют его требований (РГАДА, 9–2, 3, 32, л. 568–578 об.; История Сената, 1, 205–207). В ответ на доклады Зотова Петр посылал сенаторам грозные указы. Так при Сенате возникло еще одно учреждение – Канцелярия генерального ревизора, которая впоследствии выросла в ведомство генерал-прокурора.
С годами Сенат обрастал и другими подведомственными ему учреждениями. С 1715 г. Сенат взял под свой контроль сделки с подрядчиками провианта для армии. Как известно, трудно представить более удачную отрасль управления, где можно сказочно обогатиться за счет казны. Работа с подрядами, поставками провианта, фуража, лошадей и пр. во все времена была для чиновников истинным золотым дном. Петр хотел пресечь этот воровской промысел и поэтому изъял подряды из разных канцелярий и подчинил все дела по подрядам Сенату. Так возникла Канцелярия подрядных дел при Сенате во главе с капитаном гвардии Г. Кошелевым (ДПС, 4–2, 1215, 1564, 1565). В штате Канцелярии Кошелева были приказные и рассыльщики, на местах ему подчинялись специальные комиссары (ДПС, 5–1, 315, 351; ПСЗ, 4, 2894).
Указом от 23 апреля 1711 г. была организована Купецкая палата, состоявшая из призванных на службу купцов и приказных. Через нее государство монополизировало скупку золота и серебра, а также прием драгоценных металлов на денежные (монетные) дворы (ДПС, 1, 65, 252; ПСЗ, 4, 3251). С 1712 г. Купецкая палата и Денежные дворы были подчинены Сенату. Конкретно этими делами занимался сенатор и генерал-квартирмейстер В. А. Апухтин. Другому сенатору, князю Волконскому, в 1712 г. было поручено руководство Оружейной канцелярией и подчиненным ей Тульским оружейным заводом (ПСЗ, 4, 2601; ДПС, 2–2, 869).
Наряду с постоянной работой в Сенате его члены имели много временных и постоянных поручений. В 1714 г. князю Долгорукому было вменено наблюдать за строительством на острове Котлин домов от Московской губернии (ДПС, 4–2, 1260). «Свои» губернии для контроля получили и другие сенаторы. В этом случае Петр шел по традиционному пути, опробованному и при строительстве Петропавловской крепости, и при возведении оборонных сооружений в Москве в 1707–1708 гг. Поручить дело конкретному сановнику под его личную ответственность считалось тогда наилучшим способом добиться искомого результата.
Статистическая обработка указов и приговоров Сената за 1711–1713 гг. позволяет проследить, какие источники легли в основу решений Сената. Из 2712 указов и приговоров более трети (1004 указа) составлены в ответ на доношения порученцев – военных, гражданских должностных лиц, которым поручалось какое-либо конкретное дело (источник подсчетов – ДПС, т. 1–3). Доношения приказов, канцелярий и других центральных учреждений побудили Сенат подготовить свои решения 466 раз (т. е. 17,2% от общего числа указов). Чуть меньше было и запросов из губерний – 394 (14,5%). Наконец, 209 указов Сената возникли после разбора челобитных частных лиц, что составляет почти 8% от общего числа решений Сената за эти годы.
Анализ адресатов рассылаемых Сенатом указов позволяет усомниться в умозрительном выводе П. Н. Милюкова, считавшего, что с образованием губерний и Сената деятельность центральных учреждений была парализована и вокруг Сената оказалась пустота (Милюков (1905), с. 303–312). Из 3759 указов, разосланных Сенатом, на долю указов в центральные учреждения приходилось 1106 указов, или почти треть. Да и в целом система центральных учреждений не была так разрушена, как полагал Милюков. Приведенные данные, впрочем, не принижают и значения распространенного в науке наблюдения, что с образованием губерний в ходе Первой губернской реформы 1708–1710 гг. произошла децентрализация управления и что роль местных учреждений под общим ведомством Сената сильно возросла. Это подтверждают данные протоколов и указов Сената – более половины его адресатов (1845) были губернаторы и другие местные администраторы. 808 указов предназначалось для различного рода порученцев, которые выполняли царские и сенатские указы «автономно», не по поручениям конкретных ведомств. Они вершили дела по особым указам, предоставлявшим им временные, но широкие полномочия в определенной сфере дел.
Дела эти были связаны преимущественно с удовлетворением нужд армии и флота. Им посвящено более четверти всех полученных Сенатом доношений (719 из 2712). Проблема армейских кадров, разрядные дела (смотры, назначения на должности, отпуска, смена чинов) составляли еще 18% (500 доношений). Финансовые проблемы, ставшие целью еще 385 (14%) доношений, также были во многом связаны с военными потребностями. В меньшей степени это относится к запросам и челобитным по судебным делам (93 дела, или 5,3% от общего числа присланных в Сенат).
Таким образом, с учреждением в 1711 г. Правительствующего Сената в истории российской государственности наступила важная эпоха. На смену слабо структурированной Боярской комиссии, заседавшей в Ближней канцелярии, пришло новое учреждение, в котором черты общего, характерного для России XVII – начала XVIII в. процесса бюрократизации высшего управления проявились со всей очевидностью. Значимость нового учреждения была продиктована острой потребностью в создании достаточно эффективной системы оперативного управления государственным хозяйством в условиях тяжелой войны. Сенат вместе с усилившейся в результате Первой областной реформы 1708–1710 гг. местной администрацией позволил Петру наладить снабжение армии и флота всем необходимым на достаточно высоком уровне – иначе трудно представить себе истоки столь выразительных побед русской армии в ходе Северной войны.
Если рассматривать Сенат с классической точки зрения западноевропейского камералиста, знатока бюрократических тонкостей (они оказались в цене на следующем этапе государственной реформы Петра I), он кажется весьма несовершенным учреждением, имевшим «многие черты родства с московскими учреждениями» (Сергеевич (1888), с. 524). Сенат похож на разновидность «среднего» московского приказа, только очень большого. Собственно, это так и было. Сенат не лепился тогда с каких-либо заморских образцов. Не сохранилось каких-либо проектов создания Сената, нет также в архивах и описаний подобных учреждений в других странах. Да и в работе Сената очень мало заморских бюрократических обычаев. Конечно, существовала, по-видимому, общая идея создать на смену аморфной Боярской комиссии новое высшее правительственное учреждение, название которого было славно со времен Рима как символ высшего управления. Известны были также некоторые общие, весьма широко распространенные в Европе принципы коллегиального обсуждения дел, которые и были воспроизведены в работе сенаторов. Однако делопроизводственное «нутро» нового учреждения, весь бумажный конвейер полностью воспроизводили отеческие обычаи, характерные для традиционных московских приказов. Об этом говорят и структура, и порядок работы Канцелярии Сената, и многие другие черты Сената, характерные для его существования в 1711–1718 гг. Как и приказы, Сенат со временем обрастал «пристройками» в виде канцелярий, возникавших спонтанно, в силу проявившихся потребностей управления. Сенат был, с одной стороны, весьма стабильным, разветвленным бюрократическим учреждением, но, с другой стороны, в нем, в сущности его власти и, соответственно, его компетенции, выражалось то главное, характерное и неизменное для российского самодержавного государства начало, которое можно назвать «поручением».
