А потом была политика. В Сенате у нас не было и близко голосов для возрождения закона Гласса-Стиголла или принятия закона о сокращении американских банков, так же как не было голосов для создания однопользовательской системы здравоохранения. Даже в Палате представителей демократы были обеспокоены любым восприятием чрезмерного влияния, особенно если это заставит финансовые рынки снова упереться рогом и ухудшит состояние экономики. "Мои избиратели сейчас ненавидят Уолл-стрит, господин президент, — сказал мне один демократ из пригорода, — но они не подписывались на полный развал". Возможно, Рузвельт когда-то и получил мандат от избирателей на то, чтобы попробовать все, включая реструктуризацию американского капитализма, после трех изнурительных лет Депрессии, но отчасти потому, что мы не дали ситуации стать настолько плохой, наш мандат на изменения стал гораздо более узким. Я полагал, что наш лучший шанс расширить этот мандат — одержать несколько побед, пока есть возможность.
В июне 2009 года, после нескольких месяцев доработки, наш законопроект о финансовой реформе был готов к передаче в Конгресс. И хотя он не содержал всех положений, которых так ждали левые, он оставался масштабной амбициозной попыткой переделать нормативные акты двадцатого века для экономики двадцать первого века.
В основе пакета было предложение увеличить процент капитала, который должны были иметь все финансовые учреждения "системного" значения — как банки, так и небанковские учреждения. Увеличение капитала означало уменьшение заимствований для финансирования рискованных ставок. Повышение ликвидности означает, что эти учреждения смогут лучше противостоять внезапному разгрому во время рыночного спада. Принуждение основных игроков Уолл-стрит к поддержанию большей капитальной подушки безопасности на случай убытков укрепит систему в целом; а чтобы убедиться в том, что эти учреждения соответствуют своим требованиям, они должны будут регулярно проходить стресс-тесты, которые мы применяли в разгар кризиса.
Далее нам нужен был официальный механизм, позволяющий любой отдельной компании, независимо от ее размера, потерпеть крах упорядоченным образом, чтобы не заразить всю систему. FDIC уже имеет право провести любой банк, застрахованный на федеральном уровне, через процедуру структурированного банкротства, с правилами, регулирующими ликвидацию активов и распределение оставшегося имущества между претендентами. Наш законопроект наделяет ФРС аналогичными "полномочиями по урегулированию" в отношении всех системно важных учреждений, независимо от того, являются ли они банками или нет.
Для повышения последовательности правоприменения мы предложили упорядочить функции и обязанности различных федеральных агентств. Для более быстрого реагирования в случае серьезных сбоев на рынке мы формализовали полномочия для многих чрезвычайных мер — "пена на взлетно-посадочной полосе", как назвала их наша экономическая команда, — которые ФРС и Казначейство применяли во время недавнего кризиса. А чтобы поймать потенциальные проблемы до того, как они выйдут из-под контроля, наш законопроект ужесточил правила, регулирующие специализированные рынки, которые составляют большую часть водопровода финансовой системы. Мы уделили особое внимание покупке и продаже деривативов, этих зачастую непроницаемых форм ценных бумаг, которые способствовали увеличению убытков во всей системе после краха рынка субстандартных ипотечных кредитов. У деривативов было законное применение — всевозможные компании использовали их для хеджирования своих рисков против резких колебаний цен на валюту или товары. Но они также предлагают безответственным трейдерам одни из самых больших возможностей для азартных игр с высокими ставками, которые подвергают риску всю систему. Наши реформы позволят перевести большинство таких операций на публичную биржу, что позволит установить более четкие правила и усилить контроль.
Большая часть этих предложений носила сугубо технический характер, затрагивая те аспекты финансовой системы, которые были скрыты от глаз общественности. Но был последний элемент нашего законопроекта, который имел меньше отношения к высоким финансам и больше — к повседневной жизни людей. Кризис на Уолл-стрит не мог бы произойти без бурного роста субстандартного ипотечного кредитования. И хотя многие из этих кредитов были выданы искушенным заемщикам — тем, кто понимал риски, связанные с ипотекой с регулируемой ставкой и шаровыми платежами, когда они переворачивали кондоминиумы во Флориде или покупали дома для отдыха в Аризоне — больший процент был продан семьям рабочего класса, многие из которых были чернокожими и латиноамериканцами, людям, которые верили, что они наконец-то получили доступ к американской мечте, только для того, чтобы увидеть, как их дома и их сбережения отбирают в процессе лишения права собственности.
Неспособность защитить потребителей от недобросовестной или вводящей в заблуждение практики кредитования не ограничивалась ипотекой. Миллионы американцев, которым постоянно не хватало денег, как бы усердно они ни работали, регулярно сталкивались с непомерно высокими процентными ставками, скрытыми комиссиями и просто невыгодными сделками со стороны эмитентов кредитных карт, кредиторов "payday" (многие из которых втихую принадлежали или финансировались банками "голубых фишек"), продавцов подержанных автомобилей, страховщиков, продающих мебель в рассрочку, и продавцов обратных ипотечных кредитов. Зачастую они попадали в нисходящую спираль растущего долга, пропущенных платежей, сбитых кредитов и возврата имущества, в результате чего оказывались в еще более глубокой яме, чем в начале пути. По всей стране небрежная практика финансовой индустрии способствовала росту неравенства, снижению мобильности вверх и появлению скрытых долговых пузырей, которые сделали экономику более уязвимой к серьезным потрясениям.
Уже подписав закон о реформировании индустрии кредитных карт, я согласился со своей командой, что после кризиса у нас появился уникальный шанс добиться большего прогресса на фронте защиты прав потребителей. Так случилось, что профессор права Гарвардского университета и эксперт по банкротству Элизабет Уоррен предложила идею, которая могла бы оказать то воздействие, которое мы искали: новое агентство по защите потребительских финансов, призванное укрепить лоскутное одеяло уже действующих нормативных актов на уровне штатов и федеральном уровне и оградить потребителей от сомнительных финансовых продуктов так же, как Комиссия по безопасности потребительских товаров не допускает появления на прилавках некачественных или опасных потребительских товаров.
Я был давним поклонником творчества Уоррен, начиная с публикации в 2003 году ее книги "Ловушка двух доходов", в которой Уоррен и ее соавтор, Амелия Тяги, представили острое и страстное описание растущего давления, с которым сталкиваются работающие семьи с детьми. В отличие от большинства ученых, Уоррен продемонстрировала дар переводить финансовый анализ в понятные простым людям истории. За прошедшие годы она стала одним из самых эффективных критиков финансовой индустрии, что побудило Гарри Рида назначить ее председателем комиссии Конгресса, контролирующей программу TARP.
Тим и Ларри, очевидно, были менее очарованы Уоррен, чем я, поскольку каждый из них неоднократно выступал в ее комитете. Хотя они оценили ее ум и одобрили ее идею создания агентства по защите потребительского финансирования, они воспринимали ее как своего рода трибуна.
"Она очень хорошо умеет делать выстрелы в нас, — сказал Тим на одной из наших встреч, — даже когда она знает, что нет никаких серьезных альтернатив тому, что мы уже делаем".
Я поднял глаза в насмешливом удивлении. "Ну, это шокирует", — сказал я. "Член комитета по надзору играет на публику? Рам, ты когда-нибудь слышал о таком?".
