В обоих случаях критически важной оказалась именно государственная поддержка — теперь это еще более очевидно, поскольку после победы на президентских выборах Жаира Болсонару, отказавшегося от политики предшественников, вырубка амазонских лесов снова возобновилась {352}. Однако в обоих случаях действия правительства были инициированы и стали возможны именно благодаря частному сектору. Взятые отраслью обязательства стали политическим прикрытием, чтобы начать применять закон, а также обеспечили текущую поддержку.
Я предполагаю, что этот опыт станет моделью для будущих инициатив в области саморегуляции. Отраслевое сотрудничество создаст спрос на экологически устойчивую продукцию, а ведущие фирмы будут инвестировать в ноу-хау и сложные механизмы, необходимые для такого перехода. Но в конечном итоге важнейшим фактором прогресса будет поддержка со стороны государства.
В одном исследовании, например, была проанализирована эффективность регулирования частного сектора в производстве одежды и электроники. В его основу легли пятилетние исследования, более семи сотен бесед, посещение ста двадцати фабрик и большой объем количественных данных {353}. Автор пришел к выводу, что частные программы контроля могут принести большую пользу, но вряд ли полностью решат проблемы работников глобальной цепочки поставок. Он пишет:
Спустя более чем десятилетие целенаправленных усилий глобальных брендов, а также неправительственных организаций, занимающихся трудовыми вопросами, можно сказать, что частные программы контроля во многом неспособны выполнить свое обещание и обеспечить стойкое улучшение условий труда… Они немного исправили положение рабочих… (но), кажется, достигли максимума: в одних областях (например, здравоохранение и безопасность) результат виден, в других (например, свобода собраний и чрезмерная продолжительность рабочего дня) результата нет. Более того, достигнутые улучшения выглядят нестабильными: многие фабрики то входят, то выходят из программ контроля.
В случае пальмового масла и текстиля массовые и хорошо профинансированные программы саморегуляции принесли большие плоды, но не выполнили поставленные задачи. В обоих случаях бизнес начал видеть в местных регуляторных органах партнеров в переходе к полностью устойчивой цепочке поставок.
Члены Consumer Goods Forum регулярно проводят встречи с широким спектром лиц, заинтересованных вопросом пальмового масла, включая неправительственные организации, представителей местных сообществ и политиков Индонезии и Малайзии, вместе с ними намечая дальнейшие шаги. Можно, например, перейти к «юрисдикционному» подходу — выстраивать партнерства с местными политическими деятелями, благотворительными организациями и общинами, чтобы создать экономическое обоснование для перехода целых регионов к устойчивым практикам. Аналогичные переговоры идут в текстильном бизнесе, и определенные успехи уже есть. Одно исследование швейной промышленности Индонезии показало, что саморегуляция бизнеса значительно чаще приводит к повышению зарплат, если ассоциация тесно сотрудничает с государством, и если местные профсоюзы готовы воздействовать на правительство {354}. В работе, посвященной бразильской сахарной отрасли, утверждается, что усилия частных аудиторов хорошо дополняют стремление местных регуляторов запретить крайние формы аутсорсинга, и эти факторы в совокупности побуждают фирмы значительно повысить стандарты трудоустройства {355}.
От чего зависит успех?
Почему в некоторых случаях саморегуляция работает хорошо, а в других терпит поражение? Один из ответов на этот вопрос можно увидеть в истории Institute of Nuclear Power Operations {356}, организации, основанной в 1979 году после аварии на атомной электростанции Three Mile Island. Происшествие шокировало общественность и привело в ужас самих ядерщиков. Многие компании в области атомной энергетики тогда были убеждены, что еще одного такого инцидента они просто не переживут {357}.
Исторически надзором в этой сфере занималась государственная Комиссия США по ядерному регулированию. После той аварии она попыталась укрепить безопасность отрасли, но была, в сущности, техническим ведомством. А специально созданная независимая следственная комиссия пришла к выводу, что основной причиной происшествия стали не технологии, а организационные и управленческие ошибки, в том числе, халатность и недоразумения. Многие сотрудники атомных электростанций изначально работали с ископаемыми видами топлива и сохраняли полученные навыки управления, а именно — стремиться выжимать максимум, пока не появятся проблемы, и уже потом вызывать обслуживающую или ремонтную бригаду. Многие менеджеры и операторы явно не ощущали, что атомная энергия несравнимо опаснее. Даже если на какой-то станции находили способ повысить безопасность, другим компаниям об этом не сообщали. Чтобы восполнить пробел, пятьдесят пять американских организаций в области ядерной энергетики образовали частную регулирующую организацию, Institute of Nuclear Power Operations.
Институт укомплектовали бывшими военными — ветеранами атомного флота. Военно-морская ядерная программа славилась безаварийностью, и на первом, втором и третьем месте в списке приоритетов там была безопасность. Моряки (исключительно мужчины) разработали для отрасли стандарты, процедуры эксплуатации и текущую поддержку по их внедрению путем интенсивных тренировок и инспекций. Все электростанции начали ежегодно проходить развернутую оценку. После посещения сотрудники института показывали, как важнейшие показатели результативности соотносятся с показателями коллег, а потом предлагали помощь, чтобы поднять их до надлежащего уровня. Каждый год на отраслевых совещаниях институт знакомил присутствующих генеральных директоров с результатами инспекций: это оказывало дополнительное давление на тех, у кого оценки были низкие, и побуждало решать проблемы. Если руководитель не проявлял склонности к сотрудничеству, институт мог пригрозить обратиться в совет директоров.
С 1980 по 1990 год среднее число аварийных отключений упало более чем в четыре раза. Принято считать, что безопасность американской атомной энергетики выросла на порядок, и это заслуга института. Он продолжает работать и сегодня и получает полное финансирование со стороны энергетических компаний.
Как я уже упоминала, в пионерских работах Элинор Остром есть много примеров успешного отраслевого сотрудничества. Одно из своих знаменитых исследований она посвятила ловле омаров в штате Мэн. В 1920-х и 1930-х годах эти биологические ресурсы резко сократились, и в ответ штат ввел ограничения по объемам вылова. Местные рыбаки договорились обеспечить соблюдение новых лимитов. В частности, было решено отпускать самок в период размножения, прокалывая на хвосте метку, ввести систему распределения промысловых районов и внедрить механизм профилактики нарушений. К концу двадцатого века численность омаров стабилизировалась и сейчас переживает бум {358}.
Вместе с чикагской историей это наглядно показывает четыре условия, которые совершенно необходимы для успешного саморегулирования. Прежде всего, сотрудничество должно быть выгодно всем, и участникам следует это понимать. Гораздо проще договориться, если коллаборация сразу даст преимущества или — в той же степени — если ее отсутствие принесет существенные убытки. После катастрофы Three Mile Island компании, занимающиеся атомной энергетикой, так охотно взаимодействовали отчасти из страха. Одна оплошность на любой атомной станции — и бизнес могут потерять все {359}. У организаций были очень сильные стимулы к эффективному взаимодействию. Так было и в случае индустрии омаров, где продолжение чрезмерного вылова оставило бы без работы всех, а снижение активности достоверно вело к быстрому восстановлению промысла. Сейчас почти половину рыбы в мире получают экологически устойчивым образом. Отчасти дело в том, что в большинстве случаев ресурсы в прошлом сравнительно быстро восстановились после введения контроля над рыболовством. Рыбакам не пришлось долго ждать пользы от самоограничения {360}. Если говорить о Чикаго, неудивительно, что Общество профилактики дыма почти целиком финансировали те, кто многое поставил на успех «Белого города», а осложняли продолжительное сотрудничество владельцы буксиров, которые, вероятно, больше всего потеряли бы и меньше всего выиграли от изменения поведения.
