По словам одного из римских ораторов, знатные наместники, а также друзья и клиенты, составлявшие их свиту, привозили в провинции амфоры, полные вина, а увозили оттуда амфоры, полные денег. А римских откупщиков государственных податей и налогов (публиканов), печально знаменитых своей ненасытной алчностью, сами же римляне называли разбойниками. Хищническая эксплуатация провинций приводила к истощению ресурсов и терпения их населения. Цицерон с горечью констатировал: «Провинциалы ненавидят само имя римлян и готовы восстать при первом удобном случае». Когда с установлением принципата был положен конец бесконтрольному владычеству римской знати и бесконечным гражданским смутам и войнам, положение провинций изменилось к лучшему.
Новые правители римской державы были заинтересованы в планомерной эксплуатации провинций и в поддержке со стороны местной городской знати. Когда наместник Египта предложил Тиберию собирать в своей провинции значительно больше налогов и податей, тот отказался от этого, заявив: «Хороший пастух стрижет своих овец, а не сдирает с них шкуру». Август и его преемники разработали и постепенно осуществили систему мер по борьбе с коррупцией римских наместников и публиканов. Наместники «провинций цезаря», а затем и «провинций римского народа» постепенно оказались в полной зависимости от принцепса. При отъезде в провинцию они получали от него подробные инструкции (мандаты), которыми обязаны были руководствоваться. Кроме того, они поддерживали переписку с принцепсом и в случае, когда у них возникали сомнения, обращались к нему за советом.
У провинциальной верхушки появились новые возможности для борьбы со злоупотреблениями наместников. Теперь они могли апеллировать к принцепсу на приговоры наместников или прокураторов. Кроме того, они могли жаловаться на их действия в Рим как от своего имени, так и от имени своего города или даже всей провинции. Эти жалобы могли разрушить карьеру наместника или даже вызвать судебное разбирательство его дела в сенате. Осужденный наместник обычно приговаривался к штрафу и изгнанию или к исключению из сенаторского сословия.
Для отправления императорского культа были созданы советы провинций, включавшие в себя представителей входивших в них городских общин. Они обычно посылали благодарственное письмо императору после отъезда в Рим очередного наместника. Если тот не пользовался популярностью у провинциалов, совет не отправлял письма, что грозило наместнику неприятностями по службе. Поэтому им приходилось заботиться о завоевании поддержки и благорасположения влиятельных провинциалов, «обхаживать» их так, как раньше кандидаты в магистраты «обхаживали» своих избирателей. Информацию о злоупотреблениях наместников принцепс мог получить от прокураторов-всадников и своих рабов и отпущенников, служивших в провинциях.
Важную роль в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями играла введенная при Августе новая система сбора налогов и податей. Отныне сбор прямых налогов был отобран у римских публиканов и поручен местной городской знати: магистратам и декурионам провинциальных городов. С ее помощью представители римской власти стали регулярно проводить в провинциальных городах ценз. На основе его данных определялась общая сумма прямых налогов, которую ежегодно должны были собирать и вносить в римскую казну городские власти. Размеры норм налогообложения устанавливались с расчетом получения максимума возможного, не разоряя при этом налогоплательщиков. Они настолько хорошо отвечали своему предназначению, что попытки отдельных преемников Августа увеличить или уменьшить их терпели крах. Рано или поздно приходилось возвращаться к тому, что было введено Августом.
Теперь отвечавшие за сбор налогов магистраты и декурионы в случае налоговых недоимок обязаны были возмещать разницу из собственных средств. Правда, в эпоху «августова мира» это случалось не часто. Зато они стали играть более активную роль не только в управлении своими городскими общинами, но и в провинциальном управлении в целом. К тому же они получили новые обширные полномочия и могли использовать их в своих интересах, перекладывая основное бремя по выплате налогов на сельский и городской плебс. С другой стороны, в отличие от стремившихся к быстрому обогащению римских публиканов, они не могли позволить себе разорять и продавать в рабство местных налогоплательщиков. Ведь в этом случае им самим пришлось бы выплачивать все прямые налоги. Таким образом, между центральной властью и местными городскими элитами устанавливается взаимоприемлемый баланс интересов и на этой основе налаживается взаимовыгодное сотрудничество.
Разумеется, оно было возможно лишь в урбанизированных районах, где ведущую роль играли городские гражданские общины. Поэтому центральная власть всячески способствовала распространению и укреплению городов античного типа. Принцепсы неоднократно заявляли, что считают своим долгом содействовать основанию новых городов и процветанию старых. Успешная урбанизация римской державы в I–II вв. н. э. и расцвет в ней городской жизни свидетельствуют о том, что эти заявления не были пустым звуком.
В первое время после установления принципата меры по борьбе с коррупцией не всегда оказывались действенными. Многие наместники и прокураторы по-прежнему рассматривали провинции как свою законную добычу и готовы были делиться награбленным с судьями-сенаторами и даже с самим принцепсом. Провинциалам не всегда удавалось заставить римские власти откликаться на свои жалобы. Вымогательства и коррупция представителей римской власти в провинциях, хотя и не достигали таких масштабов, как раньше, но все еще продолжали оставаться серьезной проблемой. Про одного из назначенных Августом наместников говорили, что он прибыл бедным человеком в богатую провинцию, а уехал богатым человеком из бедной провинции.
Однако ситуация постепенно меняется в связи с изменением положения самих провинций. В них все больше и больше получают распространение города и культура античного типа, латинский язык на Западе и греческий — на Востоке римского мира. С переходом к империи начинается широкое распространение римского гражданства за пределами Италии. Цезарь, а затем Август и его преемники начинают выводить в провинции колонии римских граждан из вышедших в отставку ветеранов, безземельных плебеев из самого Рима и муниципиев, из получивших гражданские права отпущенников. В числе первых таких колоний были восстановленные заново Карфаген и Коринф. Они очень быстро стали многолюдными процветающими городами, столицами провинций. Одновременно начинается широкая раздача римского гражданства провинциалам и предоставление статуса муниципия провинциальным городам в наиболее романизированных провинциях.
Хотя такая политика не пользовалась особой популярностью у жителей Рима и Италии, она активно, хотя и не столь открыто и поспешно, как при Цезаре, проводилась в жизнь Августом и его преемниками. Рядовые провинциалы могли приобрести римское гражданство для себя и членов своей семьи в награду за службу во вспомогательных частях римской армии. С середины I в. н. э. в наиболее романизованных западных провинциях многие города получают статус колонии, который предоставляет римское гражданство всем местным гражданам, или латинского муниципия. В муниципии римским гражданством наделяли всех местных граждан, имевших ранг городского сенатора (декуриона) или занимавших пост городского магистрата. В восточных грекоязычных провинциях было меньше колоний и муниципиев. Но многие богатые и влиятельные граждане местных городов вместе со своими семьями получали римское гражданство от наместников провинций и принцепсов.
Во II в. н. э., считающемся «золотым веком» Римской империи, в провинциях, по всей видимости, проживало больше римских граждан, чем в Италии. Примерно, половина римских сенаторов и почти все императоры этого времени были по своему происхождению провинциалами. С середины II в. н. э. наряду со старым делением на римских граждан и «чужеземцев» (перегринов) появляется новое — на «почтенных» и «низших». К «почтенным», которые стали главной опорой власти, принадлежали, в первую очередь, римские сенаторы и всадники. Возглавлявшие местное самоуправление в Италии и провинциях декурионы также считались «почтенными», независимо от того, были или не были они римскими гражданами. Все остальные свободные (римляне называли их плебеями), независимо от гражданства, относились к «низшим» сословиям.
