И правительство, и спекулянты неправильно понимали поселенцев и Запад. Спекулянты были склонны брать большие кредиты, чрезмерно нагружая себя в расчете на более быструю прибыль от продажи земли, чем это было возможно. Из-за вражды с индейцами никогда не было достаточно поселенцев, готовых платить за землю, которую они могли бы получить бесплатно. Конгресс пытался послать в долину Огайо войска, чтобы сжечь поселения скваттеров, но поселенцы просто отстраивались заново, как только солдаты уходили. Президенту Вашингтону вскоре стало ясно, что «ничего, кроме китайской стены или линии войск», не хватит, чтобы остановить наплыв поселенцев.[334] Поселенцы не только селились на землях, которые им не принадлежали, но и перемещались нерегулярно, хаотично и неравномерно, перескакивая с места на место, оставляя после себя огромные куски незаселенной земли. Они отказывались жить в организованных общинах, а вместо этого бродили и бродяжничали, как индейцы, чьи договорные права они постоянно нарушали. Их изолированные и разбросанные поселения делали их уязвимыми для индейских набегов, которые, в свою очередь, вызывали ответные действия белых. Эти циклы насилия между индейцами и поселенцами залили Запад кровью.
В конце концов, Конгресс понял, что респектабельные, законопослушные и продуктивные поселенцы, которых он хотел, не будут привлечены на Запад, если не будет мира с индейцами и правопорядка на территориях. Первоначальные планы колониальных властей на Западе, изложенные в Ордонансе 1784 года, оставляли поселенцам право управлять собой. Но самоуправление на Западе было не более упорядоченным и не более свободным от корыстных интересов, чем в пределах нескольких штатов. Хотя Вашингтон и другие восточные дворяне часто называли этих беспорядочных поселенцев «авантюристами» и «бандитами», на самом деле они мало чем отличались по характеру от всех тех простых людей, чьи амбиции, корысть и демократические излишества стали причиной проблем в законодательных собраниях штатов в 1780-х годах.
Подобно тому, как дворяне по всему континенту искали в Конституции 1787 года средство от локалистских демократических эксцессов в штатах, так и дворяне в Конгрессе искали какое-то решение для локалистских демократических эксцессов на Западе. Как отмечал Ричард Генри Ли, виргинец, принимавший активное участие в разработке планов Конгресса в отношении Запада, необходимо было что-то сделать «для обеспечения безопасности собственности» на Западе, поскольку «большая часть тех, кто туда едет», были «неосведомленными и, возможно, развратными людьми».[335]
В 1787 году Конгресс Конфедерации пришёл к выводу, что, во-первых, количество штатов, которые будут выделены из Северо-Запада, должно быть сокращено до пяти, но не менее трех, что неизбежно означает, что каждый штат будет больше тех, которые Джефферсон предложил в 1784 году. Но, что ещё важнее, Конгресс осознал, что ему придётся создать то, что один из конгрессменов назвал «правительством сильного тона», чтобы дисциплинировать беспорядочное население Запада. В то же время он должен был предусмотреть постепенный процесс, в ходе которого поселения могли бы превратиться в штаты. В результате был принят Северо-Западный ордонанс 1787 года.
Помимо победы в Войне за независимость, этот ордонанс стал величайшим достижением Конгресса Конфедерации. Он создал совершенно новое понятие империи и одним махом решил проблему подчинения колониальных зависимых территорий центральной власти, которую Великобритания не смогла решить в 1760–1770-х годах.
Когда монархии ранней современной Европы захватывали новые владения путем завоевания или колонизации, они неизбежно рассматривали свои новые провинциальные образования как постоянно периферийные и уступающие столичному центру королевства. Но Северо-Западный ордонанс, ставший моделью для развития большей части Юго-Запада, обещал положить конец таким постоянным колониям второго сорта. Он гарантировал поселенцам основные юридические и политические права и устанавливал беспрецедентный принцип, согласно которому новые штаты Американской империи, обосновавшиеся на Западе, войдут в Союз «на равных правах с первоначальными штатами во всех отношениях». Поселенцы могли покинуть старые штаты, будучи уверенными в том, что они не потеряют своих политических свобод и что им будет позволено в конечном итоге образовать новые республики, такие же суверенные и независимые, как и другие старые штаты Союза. С таким принципом расширение империи Соединенных Штатов на запад, предположительно, не имело предела.[336]
Разумеется, в этой империи практически не было места индейцам. Хотя Конгресс обещал, что «по отношению к индейцам всегда будет соблюдаться максимальная добросовестность, [и что] их земли и имущество никогда не будут отбираться у них без их согласия», сам ордонанс считал само собой разумеющимся, что судьба Северо-Запада принадлежит белым американским поселенцам.
Эти новые западные поселения, по мнению лидеров Конгресса, должны были поэтапно готовиться к созданию штатов. На начальном этапе заселения каждая из территорий должна была управляться диктаторски — назначенным федеральным правительством губернатором, секретарем и тремя судьями. Только когда население территории достигнет пяти тысяч человек, будет разрешено проведение представительного собрания с очень ограниченным избирательным правом. Даже тогда губернатор имел право абсолютного вето на законопроекты и мог по своему усмотрению отложить заседание или распустить его. Только когда население территории достигало шестидесяти тысяч человек, она могла быть принята в штат.
Несмотря на свои прогрессивные обещания, Северо-Западный ордонанс на самом деле был довольно реакционным и антинародным. Его предложение о создании гарнизонных правительств с авторитарным руководством для новых западных колоний ничем не напоминало неудачные попытки англичан XVII века установить военное правление над непокорными колонистами. На самом деле ордонанс свидетельствовал о том, насколько серьёзной проблемой стала демократия в 1780-х годах и как опасались восточные лидеры непокорных западных жителей.
НЕСКОЛЬКО СТО ТЫСЯЧ индейцев, населявших трансаппалачский Запад, имели очень разные с белыми американцами представления о том, как следует использовать эту землю.[337] Ничто так не занимало федералистскую администрацию, как необходимость иметь дело с этими коренными народами.
В конце XVII века на североамериканском континенте проживало, возможно, до 1,4 миллиона индейцев, из которых четверть миллиона занимали территорию к востоку от Миссисипи; но с тех пор болезни и войны резко сократили их численность.[338] К концу XVIII века большинство индейцев Новой Англии, казалось, исчезли; многие из них вступили в межплеменные браки с белыми или чернокожими и в значительной степени утратили свою племенную идентичность. В Нью-Йорке многие индейцы переселились в Канаду, а от некогда грозных Шести наций ирокезов в штате остались лишь остатки.[339] Но на Северо-Западе оставалось множество коренных народов, готовых бороться за сохранение своих охотничьих угодий и образа жизни. К ним относились делавары и виандоты на территории современного восточного и центрального Огайо, шауни в западном Огайо и северной Индиане, минго, имевшие деревни в Сандаски, и великие северные племена оттава и чиппева, некоторые из которых охотились к югу от озера Эри. Дальше на запад вдоль реки Вабаш жили племена майами, уэа и пианкашоу, и, наконец, различные племена иллинойсов в Индиане. На южных границах присутствие индейцев было ещё более грозным. От Каролинских островов до реки Язу насчитывалось около четырнадцати тысяч воинов, в основном чероки, крики, чокто и чикасо.
