Надлежало решить две тесно взаимосвязанные организационно-правовые и экономические проблемы. Во-первых, снять все необоснованные и архаичные юридические ограничения прав крестьянства и, во-вторых, создать условия для развития частного мелкого аграрного хозяйства. Сохранение власти общины вело к упадку крестьянского сельскохозяйственного производства, способствовало нищете самой многочисленной группы населения.
Столыпинская реформа в большинстве случаев реализовывалась царскими указами, что гарантировало оперативность ее проведения. Она базировалась на принципе неприкосновенности частной собственности на землю, последняя не могла ни в какой форме насильственно отчуждаться. 12 августа 1906 года последовал указ о передаче Крестьянскому банку сельскохозяйственных удельных земель (собственность императорской фамилии); 27 августа — о порядке продажи казенных земель; 19 сентября — о порядке продажи крестьянам казенных земель на Алтае (собственность императора); 19 октября — о разрешении Крестьянскому банку выдавать крестьянам ссуды под залог надельной земли, чем признавалась крестьянская личная собственность на землю. Этими решениями был создан национальный земельный фонд, позволявший развернуть широкую программу переселения земледельцев из зон аграрного перенаселения (главным образом губерний центральной части Европейской России) на Восток.
Вслед за этим последовало несколько законодательных актов, изменявших юридический и правовой статус крестьянства: 5 октября 1906 года — указ об отмене всех сохранявшихся ограничений для крестьянского сословия; оно было уравнено в правах со всеми гражданами в отношении государственной и военной службы, обучения в учебных заведениях. Наконец, 9 ноября 1906 года последовала самая важная в этом ряду мера — появился царский указ о раскрепощении общины. Каждый крестьянин получал право свободного выхода из общины вместе со своим, закрепленным в личную собственность наделом, который принадлежал ему до того на правах временного владения. Крестьянин и раньше имел право выделиться из общины, но лишь с согласия «мира» и после выплаты выкупных платежей. Теперь положение изменилось.
Указ 9 ноября свидетельствовал о том, что власть отказалась от старой своей политики сохранения общины и перешла к поддержке мелкого частного собственника. Это была довольно жесткая социальная политика, начисто лишенная тех благотворительно-патерналистских начал, на которых длительное время строились отношения государства с крестьянством. Подобная мера неизбежно вела к резкому усилению дифференциации сельского населения, к разорению части его. Однако это было необходимо в новых условиях хозяйственной деятельности, когда полноценным субъектом рыночной экономики мог стать лишь крепкий, выдержавший испытание жестокой конкурентной борьбой хозяин.
Столыпину приходилось действовать тогда, когда мало было одного лишь расположения верховной власти в лице монарха. Продуктивная государственная работа зависела и от обстоятельств, еще совсем недавно или не существовавших, или не игравших никакой роли. В первую очередь это проявлялось в наличии выборного представительства, к которому министр и премьер относился вполне серьезно, рассматривая его как историческую реальность. Второй фактор был тесно связан с первым: существование либерального общественного мнения, которое выражали не только представители различных организаций и партий, но и значительная часть периодической печати, показавшая в годы революции свою мощную общественную силу.
С первых дней своего премьерства Столыпин стремился решить важную политическую задачу: привлечь в состав правительства некоторых деятелей не из бюрократической среды, придерживавшихся умеренной позиции. Велись переговоры, происходили встречи, но добиться на этом направлении результатов не удалось. Как и в свое время в случае с кабинетом Витте, общественные деятели обставляли свое вхождение в правительство такими оговорками и условиями, которые власть принять не могла в силу исторической традиции и законов. Ведь правительство назначалось исключительно царем и несло ответственность только перед ним. Но попытки эти продолжались с полного одобрения императора и при его непосредственном участии.
Летом 1906 года Николай II писал главе правительства: «Принял Львова, Гучкова. Говорил с каждым по часу. Вынес глубокое убеждение, что они не годятся в министры сейчас. Они не люди дела, т. е. государственного управления, в особенности Львов. Поэтому приходится отказаться от старания привлечь их в совет, мин. Надо искать ближе». Через несколько дней, возвращаясь к той же теме и поясняя свою позицию, царь заметил: «Мне известно о пущенном слухе, будто я переменил свое мнение о пользе привлечения людей со стороны, что, разумеется, не так. Я был против вступления целой группы лиц с какой-либо программой». Глава кабинета пользовался в этот период полной симпатией и поддержкой монарха. В октябре 1906 года в письме матери Николай II заметил: «Я тебе не могу сказать, как я его полюбил и уважаю. Старик Горемыкин дал мне добрый совет, указавши на него. И за то спасибо ему».
Деятельность кабинета П. А. Столыпина вызывала острую критику со всех сторон. Левые поносили правительство, прекрасно понимая, что реорганизация экономической и социальной среды, создание массового слоя мелких собственников подорвут их влияние и сведут на нет все их попытки заручиться общественной поддержкой для свержения самодержавного строя. Либералы, в первую очередь в лице кадетов, которые, как казалось, должны быть целиком на стороне реформатора, содействовавшего буржуазной трансформации страны, соглашаясь на словах с необходимостью преобразований, на деле, в силу исторической традиции российского либерализма, не могли принять и одобрить меры, инициированные исторической властью. Главный рупор кадетской партии газета «Речь» почти в каждом номере публиковала резко критические, а порой и просто оскорбительно-разносные материалы о правительстве и о его главе.
Консервативные элементы тоже в значительной своей части были настроены скептически, а многие и откровенно враждебно к столыпинскому курсу. Их не устраивало то, что премьер, как им казалось, «заигрывал» с либералами, но в еще большей степени то, что он покушался на вековой уклад российской жизни, собирался разрушить то, на чем «исстари стояла Россия». С первого дня существования кабинета Столыпина правые элементы плодили слухи о скором падении правительства, о том, что премьер потерял расположение государя, о деловой непригодности главы правительства и т. д.
Но непредвзятые наблюдатели не могли не видеть административных дарований Петра Аркадьевича. Он обладал огромной работоспособностью, умением кратко и ясно излагать свою мысль, внимательно и заинтересованно слушать и слышать специалистов и знатоков. Сильное впечатление производили его целеустремленность, искренняя заинтересованность в успехе общего дела на благо России. При нем правительство перестало напоминать дискуссионный клуб, а стало единым и дееспособным органом управления. Он не боялся вызова оппозиционеров, нападок откровенных врагов, смело поднимался на трибуну Государственной Думы, излагая и разъясняя политику правительства, стремясь заручиться пониманием и поддержкой. Столыпин стал первым главой кабинета, которому приходилось выполнять сложную и неблагодарную роль публичного защитника и пропагандиста государственной политики.
Первая программная речь П. А. Столыпина прозвучала перед депутатами Второй Государственной Думы 6 марта 1907 года. Этого выступления ждали кто с опасением, кто со злорадством, а кто с простым интересом. Еще были свежи в памяти воспоминания, связанные с неудачным дебютом в начале мая 1906 года на сцене Первой Думы И. Л. Горемыкина, которого ошикали, затопали и захлопали. Теперь все прошло совсем иначе. Министра императорского двора барона В. Б. Фредерикса поразило внимание, с которым депутаты прослушали речь главы правительства, а по окончании даже раздались аплодисменты. Влиятельный сановник не удержался и заметил, что «это странно», и высказал предположение, что «Дума как будто одобряет правительство, а между тем все были убеждены в том, что будет то же самое, как при Горемыкине». Однако «громы и стрелы» полетели в адрес администрации буквально через несколько минут после того, как премьер покинул думскую трибуну.
