Собственно полицию начал формировать царь Пётр, определив ей довольно широкий круг обязанностей, вплоть до вмешательства в воспитание детей, в домашние расходы, покрой одежды и пр.
Преобразовательная работа Петра I началась с изменения внешнего вида, одежды и формы отношений между классами.
Если раньше запрещено было носить нерусское платье и стричь голову по-иноземному, и князя Мосальского за то, что он подстриг волосы на голове, записали из стряпчих в стрельцы, при Петре вышли специальные указы об обязательном ношении иностранной одежды и бритьё бороды и усов. Это, впрочем, не касалось крестьян и духовенства.
С бородой у русских связывалось понятие о подобии и образе Божием, и многие посчитали, что без бороды невозможно будет спасение. Митрополит Димитрий написал по этому поводу рассуждение «Об образе Божием и подобии в человеке», где объяснял, что подобие Господа в невидимой душе и бритьё бороды спасению не вредит.
В Астрахани возник бунт, когда приставы у входа в церковь стали обрезать у мужчин бороды.
Характерен случай той эпохи. Князь-кесарь Фёдор Юрьевич Ромодановский повздорил как-то с известным сотрудником Петра высокоученым Яковом Брюсом и обидел его.
Брюс немедленно пожаловался Петру, и царь, заступаясь за Брюса, написал Ромодановскому: «Полно тебе с Ивашкою (т. е. пьянством) знаться – быть от него роже драной».
Ромодановский отвечал Петру: «Некогда нам с Ивашкою знаться – беспрестанно в кровях омываемся». Этим он указывал на свою трудную должность начальника Преображенского приказа, где ему ежедневно приходилось пытать и допрашивать множество людей.
Преображенский приказ – это своеобразное следственное учреждение, принимавшее изветы (доносы) и проводившее расследование. Возник он после 1697 – 98 годов, когда был открыт и наказан заговор Пушкина, Циклера и Соковнина, а стрельцы уничтожены и разосланы по разным городам. Караул в Москве заняли молодые петровские полки: Преображенский, Семеновский и Бутырский, а все дела по нарушению городского порядка и безопасности: о пьянстве, драках и прочем, а также о кормчестве, продаже табака – судились в Приказной избе села Преображенского. Поскольку приказ находился близ церкви Петра и Павла, появилась пословица: «Живёт правда у Петра и Павла». Начальником приказа стал ближний стольник и любимец Петра князь Ромодановский, облечённый в отсутствие царя каким-то подобием его власти и носивший название князя-кесаря.
Со временем дела Приказной избы разрослись и увеличились присоединением к делам полицейским уголовных дел, и изба получила название Преображенского приказа. В 1702 году вышел указ, которым повелевалось все дела о «слове и деле» пересылать также в Преображенский приказ, и с этого времени они стекались в одно место, тогда как прежде разбирались в Судном приказе.
Вопреки сложившемуся мнению, сам Пётр участия в пытках не принимал, хотя в расследовании политических дел участвовал. Он допрашивал замешанных в стрелецком бунте царевен Софью и Марфу, царевну Екатерину Алексеевну, был при допросе своего сына Алексея…
Приговоры же Пётр выносил на основании документов, представленных ему приказом. Сохранилось более пятидесяти решений Петра за пять лет.
В помощь Преображенскому приказу он образовал судебную коллегию из бояр. Она давала советы главному судье и выносила решения по тем делам, которые он считал нужным поручить коллегии.
Пётр начинает коренную ломку всего старого строя. Боярская оппозиция растёт. Страсти разгораются. Пётр становится всё подозрительнее и в каждом, даже пустячном, пьяном слове готов видеть крамолу, проявление непокорства и стремление сделать ему наперекор. За каждой нелепой выходкой какого-нибудь пьяного мужика или солдата он чувствует влияние бояр, сторонников старины. В ноябре 1702 года выходит царский указ: «Буде впредь на Москве и в Московский судный приказ каких чинов ни будь люди или из городов воеводы и приказные люди, а из монастырей власти присылать, а помещики и вотчинники приводить людей своих и крестьян будут, а те люди и крестьяне учнут за собой сказывать „государево слово и дело“, – и тех людей в Московском судном приказе не расспрашивая, присылать в Преображенский приказ к стольнику ко князю Фёдору Юрьевичу Ромодановскому. Да и в городах воеводам и приказным людям таких людей, которые учнут за собою сказывать „государево слово и дело“, присылать к Москве, не расспрашивая».
Этим указом Пётр, подчёркивая сугубую важность дел о государственных преступлениях требованием передавать все дела подобного рода в руки старого испытанного слуги Фёдора Ромодановского, положил начало стремлению изъять эти дела из порядка общей подсудности и создать для производства их какую-то исключительную обстановку, окружив их строгой тайной.
Стремление Петра, выраженное в указе 1702 года, было зерном, из которого шестнадцать лет спустя выросло новое государственное учреждение в России – Тайная канцелярия. Учреждение, одно название которого заставляло содрогаться современников и оставляло неприглядную память в потомках.
После указа прошло пятнадцать лет. Возникло дело несчастного царевича Алексея Петровича 31 января 1718 года царевич воротился из-за границы в Россию, и на другой же день было начато следствие по обвинению его в измене и умысле против царя-отца. По воле Петра следствие бь1ло поручено, главным образом, Петру Андреевичу Толстому, потратившему немало усилий, хитрости и изворотливости, чтобы выманить царевича из-за границы и убедить его вернуться в Россию, и ведшему в Москве розыски по этому делу Андрею Ивановичу Ушакову. В помощь им были назначены капитан-поручик Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев, которому указом поручено было произвести обыск и арест в Суздале бывшей царицы Евдокии и её предполагаемых единомышленников, и Иван Иванович Бутурлин.
День открытия действий этой следственной комиссии был днём фактического возникновения и началом расцвета политического сыска в России.
С этого момента широкой, всё более и более разливавшейся волной покатился по Руси возглас
– Слово и дело!
Возглас, неимоверно быстро приобретший себе право гражданства на Руси, вошедший в её обиход и ставший одной из особенностей русской жизни XVIII столетия.
Благодушные, патриархальные россияне скоро постигли всё грозное значение этого возгласа, и не было на Руси человека, начиная с самого захудалого бродяги и кончая обитателями боярских и даже царских палат, который не трепетал бы, заслыша эти слова.
Никто не был застрахован от действия этих слов. Какое бы ни занимал человек положение, каково бы ни было его прошлое, в смысле полнейшей безупречности, достаточно было кому угодно, хотя бы самому последнему колоднику, осуждённому за гнусные преступления, крикнуть «Слово и дело!», чтобы ни в чём не повинного, подчас уважаемого всеми человека, схватили, подвергли жесточайшим пыткам и в виде особой милости – «генерального прощения» – сослали в Сибирь, а то и вовсе насмерть забили и уморили. Ни возраст, ни пол – ничто не могло избавить от мучений человека, за которым было сказано «государево слово и дело».
Всё, что творилось ранее в стенах Преображенского приказа, ведавшего до 1718 года делами по государственным преступлениям и проступками «противным персоне Его Царского Величества», бледнеет по сравнению с застенками «Тайной розыскных дел Канцелярии» петровского времени.
Стоявшие во главе этого учреждения Пётр Андреевич Толстой и Андрей Иванович Ушаков были мастерами и любителями своего дела. Пётр знал, кому он поручал ведать таким важным и серьёзным для него учреждением. Недаром же один из современников ИАТолстого, боярин Артамон Матвеев, характеризует его как «в уме острого, великого пронырства и зла втайне исполненного».
С этими лицами – Толстым и Ушаковым – связан и в значительной степени определён характер нового учреждения первого периода.
Пётр ещё указом 25 января 1715 года широко раскрыл частной предприимчивости двери политического доноса и добровольного сыска, объявив, что "кто истинный христианин и верный слуга своему государю и отечеству, тот без всякого сумнения может явно доносить словесно и письменно о нужных и важных делах самому государю или, пришед ко дворцу Его Царского Величества, объявить караульному сержанту, что он имеет нужное доношение, а именно, о следующем:
