Ирак стал мандатной территорией Великобритании после Первой мировой войны, когда Оттоманская империя на Ближнем Востоке была поделена между Францией и Англией. Созданным после обретения независимости для учета стратегических и экономических интересов новым многонациональным государством правила хашимитская династия. Это государство служило основой британской стратегии в Заливе. В 1958 году династия была свергнута после унизительного поражения Британии в Суэцкой операции 1956 года. К власти пришла радикальная партия Баас, возглавляемая группой военных офицеров, из которой и проявился Саддам Хусейн как главная фигура в 1970-е годы.

С тех пор Ирак стал наказанием для своих соседей. В 1980-е годы он вторгся в Иран, в затянувшуюся 10-летнюю войну на истощение, в ходе которой ему постепенно пришлось перейти к обороне. У Соединенных Штатов не было никакого интереса в исходе этой войны, кроме одного – желания не допустить господства в регионе одной из воюющих сторон. Иран в силу своих преобладающих ресурсов, большей численности населения и радикального фундаментализма рассматривался большей угрозой. Администрация Рейгана восстановила дипломатические и экономические отношения с Ираком и поддерживала европейских союзников Америки в их поставках военного оборудования Саддаму Хусейну. После завершения войны с Ираном в 1988 году Саддам выбрал новую цель и вторгся в Кувейт в 1990 году, вызвав размещение американских крупных военных сил в Заливе, за которым последовала победоносная военная кампания 1991 года.

Завершение войны в Заливе в 1991 году стало причиной еще одной демонстрации присущей Америке сложности перевода военного успеха в политическую монету. В силу того что Соединенные Штаты традиционно считали силу и власть не связанными, отдельными и последовательными фазами, они вели свои войны либо вплоть до безоговорочной капитуляции, что не требует применения в каком-то соотношении как силы, так и дипломатии, либо действовали так, будто после победы военный элемент больше не имеет никакого значения и поэтому дипломаты обязаны приниматься за дело в некоем стратегическом вакууме. Именно поэтому Соединенные Штаты прекратили военные действия в Корее в 1951 году, как только начались переговоры, и поэтому они прекратили бомбардировки во Вьетнаме в 1968 году в качестве платы за вход на переговоры. В каждом случае ослабление военной напряженности ослабляло мотивации, которые приводили к готовности противника к переговорам. Затянувшиеся тупиковые ситуации и продолжающиеся потери являлись следствием.

Завершающая фаза войны в Заливе показала, что Соединенные Штаты не извлекли уроков из истории. Поскольку они позволили полностью разбитому противнику избежать полных последствий своего краха. Военные цели были определены слишком узко и слишком формально. В силу того что война была начата из-за оккупации Ираком Кувейта, американские политические деятели пришли к выводу, что с освобождением этой страны они как достигают своих целей, так и остаются в рамках полномочий ООН. Они оправдали это решение, подчеркивая риск потерь при наступлении на Багдад и роль общественности в связи с потерями после того, как в сражении, кажется, была достигнута победа. Они помнили патовые ситуации в Корее и Вьетнаме, но не причины этого.

Администрация Джорджа Г. У. Буша, как и ее предшественники, создали оправдательную базу для своих действий. Высшие официальные лица правительства США давали показания перед конгрессом и заверяли международное сообщество в том, что единственной целью Америки является освобождение Кувейта. После достижения этой цели или ее перевыполнения внутренняя или международная поддержка продолжения войны, как представлялось, окажется в опасности ослабления.

Опасение распада Ирака явилось еще одной причиной быстрого завершения войны. Шиитское восстание разразилось в Басре и могло бы привести к созданию проиранской республики. В долгосрочной перспективе Иран рассматривался как главная опасность в Заливе. Опасались также того, что независимая Курдская республика на севере Ирака могла бы беспокоить Турцию и подорвать ее обязательства по поддержке американской политики в Заливе. В итоге ожидалось, что влияние поражения и возвращение домой десятков тысяч иракских военнопленных приведет к свержению Саддама.

Эти аргументы, какими убедительными бы они ни казались, недооценивали способность Саддама удержаться у власти и воздействие этого на позицию Америки в Заливе. До тех пор, пока Саддам оставался у власти, Ирак не мог быть частью каких бы то ни было усилий по достижению баланса сил в регионе. Слишком слабый, чтобы уравновешивать Иран, слишком сильный для безопасности соседей в Заливе, слишком враждебный Соединенным Штатам, Ирак превратился бы в постоянное непредсказуемое явление. Возможные военные решения также не были четко определены. Выбор состоял не в том, чтобы пойти маршем на Багдад или завершить войну. Самым лучшим было бы продолжить разрушение элитных иракских подразделений – войск Республиканской гвардии, – которые были и остаются опорой власти Саддама. Если бы придерживались этой стратегии, вполне возможно, что иракская армия убрала бы Саддама. Даже если бы его преемник не был хорошей витриной демократии, символический эффект устранения Саддама был бы значительным и победившие союзники могли бы начать новое встраивание Ирака в региональную систему.

Довод о том, что продолжение войны еще одну неделю выйдет за пределы внутренней и международной поддержки, следовало бы взвесить с учетом масштабов уважения, заработанного президентом Бушем в связи с победой, которая стала возможна благодаря его руководству. Более всего оказавшиеся под воздействием этой победы арабские лидеры, особенно в Саудовской Аравии, потом утверждали, что они предпочли бы продолжить дело вплоть до свержения Саддама.

Попытка измерить масштабы поражения Ирака создала долгосрочную политическую дилемму. Резолюция 687 Совета Безопасности Организации Объединенных Наций устанавливала прекращение огня; ее положения по вопросам разоружения могли быть выполнены только под тщательным международным контролем, в то время как стремительный вывод американских вооруженных сил в значительной степени ликвидировал реальность угрозы повторного вторжения. Саддам воспользовался этой возможностью и очень цепко восстановил свое положение и в целом положение радикального Ирака.

Администрация Клинтона ускорила этот процесс ухудшения ситуации. Когда Саддам сохранил свою власть после войны в Заливе, у Соединенных Штатов оставалось три варианта проведения политики: 1) примириться с достаточно наказанным Саддамом; 2) держать Саддама в «узде», обязав его выполнять условия резолюции СБ ООН № 687; 3) поставить целью своей национальной политики его свержение.

Администрация Клинтона выполняла три варианта одновременно и не добилась результатов ни по одному из них. После того как Саддам выжил в войне в Заливе, его поведение усилило опасения его соседей. Он постоянно срывал выполнение положений о прекращении огня, которым завершилась война в Заливе. В 1996 году он ликвидировал автономные институты, учрежденные под американской эгидой для курдских районов. Сотни были убиты, а по крайней мере три тысячи человек, которых ассоциировали с Соединенными Штатами, были высланы из страны. Начиная с ноября 1997 года Саддам методично саботировал систему инспекций ООН, созданную для контроля над программами Ирака по созданию оружия массового поражения. Администрация Клинтона постоянно грозила применить силу и каждый раз отступала, давая тем самым Саддаму возможность ликвидировать систему контроля ООН. Когда Соединенные Штаты в конце концов применили силу в течение четырех суток в декабре 1998 года, то это был плохо скроенный камуфляж для отказа от всей системы инспекций.

После ликвидации системы контроля Саддам стал заниматься подрывом экономических санкций, установленных для восстановления системы контроля, которые, как предполагалось, должны были оставаться до подтверждения уничтожения всего оружия массового поражения и средств его производства. Через три месяца после отказа Ирака от договоренностей о прекращении огня в районе проживания курдов Соединенные Штаты в декабре 1996 года согласились с поддержанной Организацией Объединенных Наций программой, разрешавшей продажу Ираком нефти на сумму в 2 миллиарда долларов США ежегодно для закупок продовольствия и медикаментов. Объяснение этому заключалось в том, чтобы «изолировать» Саддама, разделив выполнение военных положений и вопросов благополучия населения. Идея о том, что укрепление внутреннего положения Саддама в итоге ослабит его лично, демонстрировала плохое понимание реалий обстановки в Заливе. С тех пор так называемая программа «нефть за продовольствие» выросла до 6 миллиардов долларов ежегодно, а сейчас уже и не имеет ограничений. Таким образом, в 2000 году Саддам экспортировал нефти на 16 миллиардов долларов США – приблизительно столько же, сколько составляли доходы Ирака до войны в Заливе. Разумеется, при наличии денег освободившиеся ресурсы можно было использовать и для закупки гораздо более опасных материалов.