В административном отношении Россия делилась на 78 губерний, 18 областей и остров Сахалин. В состав Российской империи с 1809 года входила и Финляндия («Великое княжество Финляндское»). Княжество имело широкую внутреннюю автономию: собственное правительство — Сенат, внутреннюю таможню, полицию, собственную денежную единицу. Кроме того, четыре города (Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале) были выведены из состава губерний и управлялись градоначальниками, непосредственно подчиненными центральной власти. Губернии делились на уезды, а области — на округа. Уезд являлся низшей общеадминистративной единицей, и дальнейшее деление его имело уже специальное назначение: волость — для крестьянского самоуправления, участки земских начальников, участки судебных следователей и т. д. Земское самоуправление было введено только в 34 губерниях Европейской России, а в остальных районах делами местного хозяйства ведали правительственные органы.
В общественном отношении люди не были равны, а, согласно закону, подразделялись на отдельные категории — сословия. В Своде законов Российской империи говорилось, что «в составе городского и сельского населения, по различию прав состояния, различаются четыре главные рода людей: дворянство; духовенство; городские обыватели; сельские обыватели». Дворянство делилось на личное и потомственное. «Благородное сословие» всегда было высшим в сословной иерархии, имело систему льгот и привилегий, законодательно зафиксированных еще при Екатерине II, в Жалованной грамоте дворянству 1785 года. Духовенство подразделялось на «белое» (священники, дьяконы, дьячки) и «черное» (монахи).
В разряд горожан входили следующие сословия: потомственные почетные граждане, купцы, мещане или посадские, ремесленники или цеховые. К числу «сельских обывателей» относились крестьяне и поселяне разных наименований: однодворцы, казаки, бывшие заводские, горнозаводские и фабричные «государственные люди», колонисты-поселенцы и некоторые другие категории лиц, занимавшихся сельскохозяйственным трудом в различных районах Российской Империи, а также те, кто порвал с сельскохозяйственным промыслом, переселился в города, но все еще оставался «приписанным» к своему сословию. Так, основная масса рабочих на крупнейших фабриках и заводах числилась «крестьянами».
Существовавшая строгая административная вертикаль власти вела к тому, что все так или иначе замыкалось на пик иерархической пирамиды, на самого монарха. Всякое сколько-нибудь значительное решение почти на любом уровне в конечном итоге санкционировалось царем. Эта система, работавшая эффективно не одно столетие, начала давать заметные сбои как раз в период правления Николая II. Суть дела состояла не в том, «хорош» царь или «плох», имелась у него «сильная воля» или нет. Исторические возможности монархического авторитаризма подходили к концу. Время ускоряло бег, социальная природа общества усложнялась, что требовало быстрых, оперативных решений, развития полицентризма и инициативы снизу. А это вступало в принципиальное противоречие со сложившейся практикой, возможностями самодержавной системы, жизнестойкостью империи. Эту трагическую дилемму должны были решить еще реформы Александра II. Но не решили. Следующая попытка пришлась на время Николая II, уже в XX веке.
Как глава государства, имевший огромные полномочия, Николай II обязан был стоять на страже порядка в империи. Консерватизм же политических воззрений отнюдь не означал, что монарх раз и навсегда был противником всяческих новаций и преобразований; если убеждался, что та или иная мера будет способствовать укреплению государства, росту его престижа, то почти всегда ее поддерживал. Он не мог не видеть, что улучшения нужны в различных областях жизни, но в то же время до конца был уверен, что важнейший и основополагающий принцип — самодержавие — является непременным условием существования российского государства.
Самодержавие и Россия в представлении последнего царя существовали неразрывно. В опросном листе первой Общероссийской переписи населения в 1897 году на вопрос о роде занятий написал: «Хозяин Земли Русской». Этому мировоззренческому принципу поклонялся всю жизнь, и никакие политические бури не могли поколебать его. Он целиком разделял точку зрения известного консерватора князя В. П. Мещерского, в 1914 году писавшего: «Как в себе ни зажигай коституционализм, ему в России мешает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единодержавия, а конец самодержавия есть конец России». Эти, как тогда казалось многим, совершенно абсурдные пророчества всего через несколько лет полностью сбылись.
С первых же месяцев по восшествии на престол Николай II убедился, что единого координирующего органа административной власти в стране нет. Каждый министр вел свою политику, и очень часто рекомендации и желания главы одного ведомства прямо противоречили тому, что предлагал другой. Император начал практиковать создание «междуведомственных» комиссий и проводить небольшие совещания, на которых председательствовал сам. На них обсуждались различные общие вопросы, и молодой царь внимательно выслушивал аргументы и доводы сановников, имевших за спиной многолетний административный опыт. Эти меры не привели к созданию единого сплоченного правительства. Оно начало формироваться лишь в конце 1905 года.
Все годы правления Николай II оставался центром жизни огромной империи, главным авторитетом и судьей. Это требовало от монарха огромного напряжения. Целыми днями был занят. От различных должностных лиц, общественных и частных организаций на имя царя шел огромный поток докладов, памятных записок, прошений, ходатайств и другой корреспонденции по самым различным вопросам. Вся эта лавина оседала в Императорской канцелярии и различных других центральных учреждениях. Определенная часть попадала к императору, который все это внимательно читал, на что ежедневно уходило несколько часов. У Николая II, как и у его отца, не было личного секретаря: он считал, что сам должен работать со своими бумагами.
Каждый день на приеме бывали министры, крупные военные чины, родственники, занимавшие различные должности в госаппарате, русские и иностранные дипломаты и многие другие. Почти каждый ставил какой-нибудь вопрос, который часто требовал незамедлительного разрешения. Во многих случаях именно императору приходилось формулировать решения в широком диапазоне проблем: от поиска места под строительство царскосельской оранжереи до формы и времени объявления войны. Уклониться от принятия решений было невозможно. Много времени отнимали смотры и парады войск, участие в торжественных церемониях.
Достаточно точное суждение о Николае II принадлежит Уинстону Черчиллю, заметившему: «Он не был ни великим полководцем, ни великим монархом. Он был только верным, простым человеком средних способностей, доброжелательного характера, опиравшимся в своей жизни на веру в Бога». Последнее наблюдение известного английского политика очень точно.
Вера в Бога, искренняя и глубокая, с ранних лет и до последнего земного часа, многое объясняет в жизни последнего русского царя. В 1894 году, еще цесаревичем, он писал матери:
«Во всем волен Бог один, Он делает все для нашего блага, и нужно с молитвой покориться Его святой воле! Это верно, но иногда чрезвычайно тяжело!»
Этот мотив звучит постоянно в письмах Николая Александровича матери. Мария Федоровна сама отличалась глубоким религиозным чувством, любила сына и понимала его. Он ей сообщал самое заветное, что хранилось в глубине души. «Я с покорностью и уверенностью смотрю в будущее, известное только Господу Богу. Он всегда все устраивает для нашего блага, хотя иногда Его испытания и кажутся нам тяжелыми; поэтому надо с верою повторять: «Да будет воля Твоя» (3 августа 1898 года); «Нужно положиться всецело на милосердие Божие в уверенности, что Он знает, зачем нужно испытывать нас здесь. Я постоянно повторяю себе внугренно, что никогда не следует падать духом, а, напротив, нужно с твердою верою смотреть на будущее и надеяться на помощь и благость Господа» (7 марта 1901 года); «Господь поставил меня на трудное место, и я твердо верю, что Он поэтому не оставит меня без своего благословения и помощи» (4 апреля 1902 года); «Господь в своей благости ниспосылает нам грешным людям испытания, в то же время прибавляет нам и силы для безропотного перенесения этих испытаний» (20 августа 1902 года); «Я несу страшную ответственность перед Богом и готов дать Ему отчет ежеминутно, но пока я жив, я буду поступать убежденно, как велит мне моя совесть. Я не говорю, что я всегда прав, ибо всякий человек ошибается, но мой разум говорит мне, что я должен так вести дело» (20 октября 1902 года).
