Дворянские общества были созданы во всех губерниях, где для этого имелось требуемое число дворян-землевладельцев. К 1860 г. такие общества были заведены в 45 из 49 губерний Европейской России, хотя в Вологодской и Астраханской губерниях дворянские общества существовали только в нескольких уездах. В Вятской, Пермской и Архангельской губерниях число дворян-землевладельцев было недостаточным для создания сословных организаций. В Олонце выборы проводились только до 1811 г., а потом, до 1858 г., власть сама время от времени назначала губернского предводителя дворянства. Когда в 1865 г. была создана Оренбургская губерния (выделенная из Уфимской), число дворянских обществ выросло до 46. За пределами Европейской России в 1847–1852 гг. дворянские общества были созданы в Закавказских Тифлисской и Кутаисской губерниях, в северо-кавказской Ставропольской и в пяти губерниях, образованных на территории бывшего Царства Польского{54}.
В отличие от выборных должностных лиц местной администрации, которые были в чистом виде агентами центральной власти, дворянские собрания и предводители дворянства представляли собой смешанный институт. С одной стороны, они были созданы для служения интересам и потребностям высшего сословия. Дворянские собрания имели право обсуждать вопросы, представляющие взаимный интерес, могли облагать своих членов налогами, если дело касалось общих нужд, могли ходатайствовать о своих нуждах перед губернатором, Сенатом и императором. Дворянские собрания были обыкновенные (раз в три года) или чрезвычайные, собиравшиеся для срочного обсуждения каких-либо вопросов. Предводители дворянства председательствовали на дворянских собраниях и в целом действовали как представители и выразители интересов своих избирателей. С другой стороны, с точки зрения правительства (которое и учредило дворянские собрания), их главной задачей было избрание лояльных должностных лиц для местной административной машины. Все остальные функции обществ имели вторичный и подчиненный характер и не должны были препятствовать выполнению основной. Намерение правительства держать дворянские общества на коротком поводке ясно заявлено в Жалованной грамоте дворянству от 1785 г., где на назначаемых губернаторов возлагается ответственность за созыв губернских дворянских собраний, за выдвижение обсуждаемых вопросов, за выбор одного из двух кандидатов, предлагаемых собранием, на пост предводителя дворянства и утверждение результатов выбора должностных лиц, если в избранных отсутствуют какие-либо «явные пороки». За принятие «противоречащих закону» решений собрание могли подвергнуть штрафу. А с годами на уездных и губернских предводителей дворянства, ответственных прежде всего перед своими избирателями, было переложено значительное число чисто правительственных функций. К 1861 г. они принимали участие в раскладке рекрутских повинностей и налогов среди владельцев земли и крепостных крестьян, за периодическое обновление переписи крепостных мужского пола, за поддержание в надлежащем порядке дорог и общественных сооружений, за инспектирование почтовых станций, за содержание хлебных запасов, поставку в армию лошадей с конных заводов; они должны были заботиться о народном здоровье и гигиене, осуществлять надзор за тюрьмами и детскими приютами{55}. В отличие от всех других выборных служащих на местах, предводители дворянства жалованья не получали.
В царствование императора Павла высшее сословие обнаружило, что его корпоративные привилегии были столь же непостоянными, как и его гражданские права. Вначале было отменено право дворянства обращаться с петициями к правительству, затем были упразднены губернские дворянские собрания, а избрание тех должностных фигур местной администрации, которые не являлись правительственными чиновниками, было опять передано на уровень уездных дворянских собраний{56}. После полного восстановления всех прав и привилегий Александром I у дворянства осталось двусмысленное отношение к своим корпоративным правам, на которые они стали смотреть как на корпоративные обязанности — обязательную службу в новой форме. Посещаемость проводившихся каждые три года дворянских собраний была не слишком удовлетворительной. Богатые аристократы предпочитали удовольствия жизни в Петербурге, Москве или за границей длинному и нудному путешествию в самую холодную пору зимы в необустроенный город — и все только для того, чтобы потолкаться среди равных себе по закону, но социально стоящих ниже их самих людей. Даже средние землевладельцы и мелкопоместные дворяне, постоянно проживавшие на территории своей губернии, зачастую пренебрегали редкой возможностью принять участие в выборах и насладиться разнообразием светской жизни, сопутствовавшей проведению дворянских собраний. Раздраженный Сперанский жаловался в 1818 г., что «от самих дворянских выборов дворяне бегают, и скоро надобно будет собирать их жандармами, чтобы принудить пользоваться правами… им данными»{57}. Качества должностных лиц, избираемых дворянством, также оставляли желать лучшего. Способные и честолюбивые люди, стремящиеся к гражданской карьере, предпочитали искать места в правительственных ведомствах, а не в выборных должностях в местном управлении, далеких от центров власти. Зачастую эти посты занимали малоодаренные и малообеспеченные люди, которых привлекало жалованье, а порой их даже приходилось заполнять по назначению{58}.
Проведенная в 1831 г. радикальная реформа корпоративных организаций дворянства попыталась исправить эти недостатки{59}. Чтобы сделать службу более привлекательной, губернские предводители дворянства отныне назначались императором; служебный ранг всех выборных должностей был повышен на один класс, а выборным администраторам был гарантирован шестилетний срок пребывания в должности, и они впервые получили права чиновников гражданской службы. Одновременно был расширен круг дворян, имевших право занимать выборные должности. Это было достигнуто за счет отмены прежнего требования о минимальной собственности (не менее 100 рублей годового дохода от имения) и обязательной предварительной службы в государственном аппарате с получением звания четырнадцатого класса или выше. Для повышения статуса губернских дворянских собраний им было позволено обращаться в правительство с петициями и жалобами на местные административные промахи и злоупотребления даже в тех случаях, когда дворянство не было главной или единственной жертвой. Чтобы заинтересовать в выборах богатых дворян, и прежде всего не проживавшую в губернии аристократию, право голосовать стало зависеть от размера собственности. Крупные землевладельцы сохранили право голоса на выборах сословных представителей и должностных лиц, средние землевладельцы с этого времени были представлены выборщиками, а мелкопоместные дворяне лишились права голоса[8]. Все землевладельцы, выслужившие чин, сохранили право голоса по всем вопросам, кроме выборов должностных лиц.
Реформа 1831 г. настолько мало помогла государству решить вопрос нехватки должностных лиц для системы местного управления, что еще до конца десятилетия были приняты дополнительные меры. Если меньше чем 12 дворян из одного уезда присутствовали на собрании, губернский предводитель имел право для проведения выборов соединить дворянство двух или более соседних уездов. Любой средний землевладелец получал право голоса на выборах, если на военной службе он дослужился до шестого класса (полковник), а на гражданской — до четвертого (действительный статский советник). Право голоса получал и любой дворянин, отслуживший три года на должности предводителя дворянского собрания, даже если у него не было поместья. Постоянная нехватка дворян для занятия выборных должностей понудила правительство разрешить в известных случаях одному лицу одновременно занимать две выборных должности, а также предоставить право личным дворянам быть избранными на должность уездного полицейского чина{60}.
