Большую роль играла императорская канцелярия, преобразованная Диоклецианом и Константином. Ее глава — magister officiorum — также занимался кадровыми вопросами, руководил деятельностью государственных оружейных мастерских, командовал придворной гвардией и возглавлял корпус agentes in rebus. В особое подразделение придворной бюрократии выделяются секретари — нотарии, у них свой начальник — primicerius notariorum. Нотарии занимались, однако, не только чисто секретарской работой, но могли выполнять и различные поручения императора, в том числе дипломатические и полицейские. Их начальник порой становился весьма влиятельной фигурой, таким был, например, Павел при Констанции. Значение нотариев подчеркивалось получением ими в конце IV в. сенаторского статуса.
Финансовыми проблемами занимались два высокопоставленных чиновника — comes sacrarum largitionum (комит священных щедрот) и comes rei privatae (комит частного имущества). Первый отвечал за сбор косвенных налогов и сборов и прямых налогов в денежной форме, занимался опять же денежными расходами (а это почти только донативы солдатам), руководил рудниками, монетными дворами, каменными карьерами, находившимися в государственной собственности. Второй занимался в общей форме имуществом императора и его семьи, сбором прямых налогов в натуральной форме и другими доходами казны. Создается и ряд других органов и должностей, которые осуществляют руководство конкретными делами.[205] Всего в центральном аппарате трудилось 5,5–6 тыс. чиновников различного ранга.
Значительную роль в управлении государством играл совет, со времени Констанция II именовавшийся консисторием (место, где все вместе стоят), что подчеркивало его подчиненную роль по отношению к императору. Его члены не только стояли в присутствии сидевшего императора, но и не могли говорить без его разрешения (за этим следили специальные люди — silentiarii). Это был чисто совещательный орган, и император имел полное право не прислушиваться к советам его членов. Однако на деле он предпочитал это мнение не игнорировать, ибо это могло грозить ему различными неприятностями. В консисторий входили высокопоставленные чиновники и генералы.
Традиционно император прислушивался и к мнению римского либо константинопольского сената, хотя реальной роли в управлении государством ни тот ни другой уже не играли, о чем речь пойдет позже. Опять же по традиции император выступал главой римского народа, реально столичного плебса, с которым государь общался в цирке, на ипподроме или в других общественных местах. Во время разного рода представлений, особенно спортивных состязаний, в значительной мере вытеснивших другие зрелища, считавшиеся Церковью греховными, публика делилась на большие группы болельщиков, члены которых надевали для этого одежды цвета любимых команд. Это «боление» совпадало и с политическими пристрастиями членов этих групп, так что последние превращались в нечто похожее на политические партии. Через них плебс столиц и выдвигал свои претензии к императору и чиновникам, в том числе и самым высшим.
Основой административно-территориального деления Римской империи оставались провинции, из числа которых выделялись только Рим и Константинополь с их округами. Столичную администрацию возглавлял префект, подчинявшийся только императору. Особое положение столиц подчеркивалось не только их особым управлением, но и освобождением от налогов. Италия теперь тоже была разделена на провинции.
Провинции этого времени обычно были намного меньших размеров, чем раньше, дабы удобнее было ими управлять. К концу IV в. общее их число достигло 114. Их наместники не обладали слишком большой властью. Они могли носить разные титулы, но их полномочия были чисто гражданскими — администрация, суд и особенно сбор налогов. Войсками, если они там находились, командовал обычно dux (вождь, полководец), и территория, на которую распространялись его полномочия (ducatus), могла не совпадать с гражданским административным делением, хотя в основном все же совпадала. Но в необходимых случаях (и чем позже, тем чаще) в провинцию или группу провинций мог посылаться комит, возглавлявший и армию, и гражданскую администрацию. Провинции объединялись в диоцезы, возглавляемые викариями, чья власть была в основном судебной, а диоцезы — в префектуры, во главе которых стояли префекты претория.
В Поздней империи назначались четыре префекта претория, два из них находились в столицах, а два — в провинциальных городах западной и восточной частей, и вся Империя соответственно была разделена на четыре такие префектуры: Италия, Галлия, Иллирик и Восток. Должность префекта претория считалась очень высокой, и префекты имели самый высокий ранг. Викарии официально считались только их помощниками, но на деле они руководили диоцезами. Стройность этой иерархической системы нарушалась тем, что император непосредственно назначал наместников провинций и викариев в обход их прямых начальников, что, естественно, делало этих лиц более независимыми. Кроме того, наместники некоторых провинций, такие как проконсулы Африки (эта провинция все чаще стала называться Проконсульской Африкой), Азии и Ахайи, вообще подчинялись не викариям и даже не префектам претория, а самому императору.
И все это была только верхушка айсберга. В Поздней империи возник весьма разветвленный бюрократический аппарат, состоявший из массы чиновников, разделенных на ранги, освобожденных от налогов и (по крайней мере, теоретически) не связанных с окружающим населением. Только в бюро священных щедрот было занято 445 человек. Общее же число чиновников достигло 30–35 тыс. человек.[206] Пытаясь получить хоть какой-то доход от этой огромной массы ничего не производивших людей, власти ввели практику продажи должностей, официально оформленную как рекомендация для назначения человека на ту или иную должность, за что назначаемый должен был платить определенную сумму (разумеется, на деле она была больше официальной). Заплатив значительную сумму денег (ее размеры зависели от важности поста), чиновники, естественно, стремились не только компенсировать свои затраты, но и приобрести значительный барыш за счет управляемых. Открыто устанавливалась такса оплат услуг чиновников. Так, в Тамугади был выставлен прейскурант такой оплаты. Например, за то, что чиновник провинциального наместника исполняет судебное решение, он получает от города пять модиев пшеницы или ее цену и еще больше от окрестностей города. Но очень часто чиновники намного завышали установленную таксу. Люди использовали личные и деловые связи, чтобы получить от того или иного функционера желаемое решение, не брезговали этим и церковные иерархи. Чтобы пресечь произвол и злоупотребления, а также увеличить эффективность управления, особенно в области сбора налогов, и не допустить даже малейшей попытки какого-либо заговора, императоры создали специальный корпус инспекторов — agentes in rebus. Констанций стал открыто посылать двух agentes в каждую провинцию. Кроме этого, еще какие-то агенты направлялись тайно. Юлиан сократил этот корпус, но позже он был вновь и довольно значительно увеличен. Эти агенты проводили и «плановые», и внезапные проверки, порой действуя тайно и незаметно для проверяемых. Неблагоприятный отчет влек за собой значительные неприятности для чиновника или членов того или иного местного самоуправления. Порой наряду с ними и тоже тайно действовали нотарии. И тех и других, естественно, не любили и иногда называли многоголовыми чудовищными церберами. В условиях всевластия над низшими и полной покорности перед высшими, трепета перед любым агентом in rebus или нотарием и полной уверенности в своей высокой государственной миссии выработалась и особая чиновничья психология, сочетавшая в себе высокомерие и страх, раболепие и деспотизм, формализм и своекорыстие. Кроме того, императоры поощряли провинциальные собрания, на которых представители местных общин могли высказывать свои претензии своим же властям и направлять петиции императору с жалобами.
