Армия стала выступать как фактор внешней политики. Ее значение в жизни страны стало усиливаться. Но Хрущев, используя вес армии в сфере внешней политики, не мог рассчитывать на ее поддержку в самой стране. Офицеры — участники Кубинского кризиса чувствовали себя оскорбленными процедурами досмотра оружия, вывозимого с Кубы на советских кораблях, в открытом море (процедурами, небезопасными чисто технически). Армии Хрущев не доверял. Поэтому и продумвтал способы укрепить контроль над нею. И когда эти предложения поступили, Хрущев воспользовался ими. Но об этом — ниже..
Реформы государственного и партийного аппарата
Все время деятельности Хрущева на посту Первого секретаря ЦК КПСС стало периодом постоянных реформ в управлении страной. Сверхцентрализованная, милитаризированная экономика страны сталинского времени породила соответствующую управленческую систему, которая включала в себя, в частности, весьма разветвленные отраслевые министерства, ключевое звено командно- административной системы страны. Министерства непосредственно или через подчиненные им главные управления управляли своими промышленными предприятиями, доводили до них цифры государственного плана, устанавливали для них многочисленные показатели — количество работающих, нормы повышения производительности труда и многие другие. Министерства определяли, кто должен быть поставщиком сырья для предприятий и куда должна поступать их продукция90. Дробная структура органов исполнительной власти — министерств — в принципе предполагала, что каждая отрасль хозяйства, промышленности, управления имеет свой «штаб отрасли», как нередко именовали министерства. В послевоенное время в стране функционировало около 50 министерств (см. табл.)91
Таблица
Министерства
Министерства
Год
обще
союзно-
Год
обще
союзно-
союзные
республиканские
союзные
республиканские
1946
49
30
19
1952
51
30
21
1947
58
36
22
1953 (март)
25
12
13
1948
59
36
23
1954
46
24
22
1949
48
28
20
1955
51
25
26
1950
51
30
21
1956
55
27
28
1951
53
32
21
1957 (апрель)
52
23
29
Первый удар был нанесен этой системе после смерти Сталина. Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств. Оно затронуло главным образом связанные между собой отрасли оборонной промышленности и машиностроения. В Министерство машиностроения СССР вошли министерства автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся министерство — транспортного и тяжелого машиностроения — вошли министерства тяжелого машиностроения, транспортного машиностроения, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности. Новое Министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств — вооружения и авиационной промышленности92.
Позже, во время июльского (1953 г.) Пленума ЦК, ответственность за резкое сокращение числа министерств возлагалась на Берию. В этом видели проявление его преступных замыслов. Нетрудно понять, что резкое сокращение числа министерств вызвало недовольство столичной бюрократии. В 1954 г. прежняя, сталинских времен, система министерств была почти полностью восстановлена.
В конце 1956 г. на декабрьском Пленуме ЦК КПСС обсуждалась проблема укрепления централизованного планирования промышленности и центрапизо- ванного контроля над ней. Этот курс в руководстве КПСС связывается с деятельностью члена Президиума ЦК КПСС, первого заместителя Председателя Совмина СССР М. Г Первухина. Однако к декабрю 1956 г. стало ясно, что составленный под его руководством амбициозный пятилетний план, принятый XX съездом КПСС, оказался нереалистичным93
В начале следующего, 1957 г. Н. С. Хрущев направил в Президиум ЦК КПСС записку «Об улучшении руководства промышленностью и строительством». Была создана комиссия, куда вошли члены Президиума, секретари ЦК, секретари обкомов партии, министры. Предложения Хрущева были вынесены на февральский (1957 г.) Пленум ЦК. Предложения были в высшей степени радикальными. Они меняли весь прежний порядок управления промышленностью.
«В соответствии с задачами дальнейшего развития народного хозяйства...— сообщалось в тезисах доклада Хрущева на пленуме,— необходимо перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам. В этих целях... следует перейти от прежних... форм управления через отраслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу. Формой такого управления могут быть, например, советы народного хозяйства (совнархозы)»94
За обычной для Хрущева любовью к политической археологии, где точкой отсчета были первые годы Советской власти (совнархозы создавались в конце 1917
начале 1918 г. и существовали в 20-х гг.), скрывался переход от вертикального планирования — директивных указаний партии, постановлений Совмина СССР, приказов министерств промышленным предприятиям — к устранению промышленных министерств.
Предложения пленума, как водится, были утверждены в форме Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» от 10 мая 1957 г. Верховным Советом СССР95.
Ключевым звеном становились советы народного хозяйства экономических административных районов. Совнархоз — это, прежде всего, территория, объединенная единством управления экономикой. Границы этих территорий в Российской Федерации совпадали с границами автономных республик, краев и областей. В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине — 11, в Казахстане
9, в Узбекистане — 4, по одному — во всех других союзных республиках. Во- вторых, совнархоз — это коллегиальный орган управления, руководивший комплексным развитием промышленности, которому подчинялись промышленные и строительные предприятия, хозяйственные учреждения, расположенные на этой территории. В структуре этого учреждения кроме самого совета народного хозяйства — руководящего органа — были еще производственно-отраслевые управления, создаваемые по отдельным отраслям промышленности, и функциональные органы — транспорта, финансовый и некоторые другие96.
Централизованное управление было сохранено только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленности.
Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными.
Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории.
Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов. Конечно, эти реформы вызвали негодование столичной бюрократии: рушилась складывавшаяся десятилетиями управленческая вертикаль наркоматов- министерств, а вместе с ней — и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах, была и нежелательной, и не слишком реальной — там были свои кандидаты в руководящие органы.
С другой стороны, местные партийные, хозяйственные элиты видели в ликвидации министерств расширение своих собственных возможностей. В выигрыше оказывались производственники. Непосредственно в руководство совета народного хозяйства входили председатель совнархоза, его заместители и начальники управлений и отделов совнархоза. В апреле 1960 г. Совмин СССР принял постановление, по которому в состав руководства совнархозов входили также директора крупнейших предприятий и строек. Заметим — здесь не было предоставлено место начальству обкомов партии. Конечно, связи между совнархозами и обкомами существовали, но нормативно они не предусматривались.
