Наряду с многочисленными мероприятиями по налаживанию расстроенного войной финансового хозяйства родившейся Советской республики Менжинский по указанию партии и правительства организует охрану государственной границы. Первоначально создаются организационная группа, а затем Главное управление пограничной охраны в составе Наркомфина, Петроградский и Западный пограничные округа. Намечаются меры по созданию округов на других границах, готовится проект декрета по учреждению при Народном комиссариате финансов новой, советской пограничной охраны.

К концу гражданской войны определились три направления охраны границы: политическое, военное и экономическое. Но их выполняли три различных ведомства: Особый отдел ВЧК, военное ведомство и Наркомат торговли и промышленности. Разделение функций, унаследованное от старого, дореволюционного порядка, создавало большие трудности и усложняло практическое осуществление задач охраны границы. Поэтому 24 ноября 1920 года Совет Труда и Обороны в отмену своего предыдущего постановления охрану всех границ возложил на Особый отдел ВЧК. Лишь таможенный надзор за экспортом, импортом и провозом багажа пассажирами через границу остался в ведении Наркомвнешторга. В свою очередь, приказом Менжинского создавались особые отделы по охране границ — финляндской, эстонско-латвийской, польской, румынской и южной, а также особые отделы пограничных районов.

Под руководством В. Р. Менжинского были разработаны основные положения по охране рубежей Страны Советов в форме временной инструкции. В ней указывалось, что полная ответственность за охрану границ возлагается на Особый отдел ВЧК.

Инструкция определяла, что представители особых отделов имеют право во всякое время произвести проверку несения караульной службы, о всех замеченных упущениях и недостатках обязаны записывать в постовую книгу и давать командиру соответствующие указания. Отмечалось также, что представители особых отделов имеют право, с ведома командиров ВНУС[84], вести с красноармейцами собеседования и читать им лекции по вопросу об особенностях службы на границе и о наилучшей ее постановке. Политических работников инструкция обязывала обратить серьезное внимание на осознание красноармейцами особой важности пограничной службы и ее, обязанностей.

В январе 1921 года Дзержинский, Менжинский, Уншлихт и начальник войск Корнев обсудили вопрос об организации пограничных войск и признали необходимым «иметь в пограничных войсках исключительно командный состав из красных командиров», организовать школы командного состава.

В конце января того же года, в связи с изменениями в организации вооруженных сил республики, войска, охранявшие границу, с их штабами вошли в состав войск ВЧК, подчиненных во всех отношениях председателю ВЧК.

Ф. Э. Дзержинский и В. Р. Менжинский заботятся о размещении войск, обеспечении их вооружением. 14 мая 1921 года вопрос об охране границы заслушало Политбюро ЦК РКП(б) с участием В. И. Ленина. Было принято решение об усилении войск пограничной охраны коммунистами, улучшении снабжения личного состава. По представлению ВЧК Совет Труда и Обороны своим постановлением от 13 мая 1921 года предоставил войскам ВЧК право на пищевое довольствие по усиленной норме. 18 мая Совет Труда и Обороны выделил дополнительно 4500 пайков для обеспечения продовольствием сотрудников Особого отдела пограничных пунктов. 1 июля голодного 1921 года было принято еще одно подписанное В. И. Лениным постановление о продовольственном обеспечении пограничных войск. В нем говорилось: «Ввиду особых условий службы войска ВЧК удовлетворять продовольствием в полной мере, определенной постановлением СТО от 13 мая с. г., в следующую очередь за удовлетворением учебных заведений».

Возложение ответственности за охрану границ на Особый отдел, принятые меры по организации службы и обеспечению всем необходимым пограничников уже летом 1921 года дали свои положительные результаты. Руководители ВЧК в одном из документов отмечали: «Организация охраны границы и ее бдительность увеличивается параллельно с организацией и оформлением войсковых объединений, технически осуществляющих ее».

В условиях мирного социалистического строительства надежная охрана границы стала важным фактором обеспечения государственной безопасности, монополии внешней торговли, создания благоприятных условий для мирного труда советского народа. Чтобы надежно охранять границу, нужны были войска, обладающие соответствующими правами и специальной подготовкой для борьбы с квалифицированными агентами иностранных разведок, контрабандистами. Постановлением Совета Труда и Обороны от 27 сентября 1922 года создается Отдельный пограничный корпус войск ГПУ. В положении, утвержденном Коллегией и объявленном приказом ГПУ 14 декабря 1922 года, oпpeделились функции, права и задачи корпуса. Были также сформированы его штабы, штабы войск пограничных округов, пограничные отряды (в каждой пограничной губернии) и четыре морские пограничные флотилии — Балтийская, Черноморская, Каспийская и флотилия Ледовитого океана. В конце 1922 года объявлен и проведен «ударный двухмесячник укрепления охраны границы»,

«Программа намечалась обширная, — вспоминает ветеран погранвойск генерал-лейтенант К. Ф. Телегин, — история ВЧК — ОГПУ, история пограничной охраны, методы шпионско-диверсионной работы врага на границе, формы и методы борьбы с нарушителями, что такое контрабанда, и какой вред она приносит нашему государству… Руководящий состав батальонов и погранотделении выезжал на заставы для проведения занятий по наиболее сложным и ответственным темам».

В приказе ОГПУ от 25 февраля 1924 года Менжинский писал, что опыт, приобретенный в охране границы, практическая работа по перестройке охраны границы подготовили «в достаточной мере почву для проведения назревшей необходимости объединения пограничных органов и погранвойск в единый аппарат погранохраны ОГПУ». В этом приказе были указаны практические меры проведения намечаемой перестройки.

Предстоящая реорганизация пограничных войск, по мнению Менжинского, должна была не только изменить существовавшие в то время формы управления войсками, но, главным образом, твердо определить пути их дальнейшей подготовки, усовершенствования и использования.

Под непосредственным руководством Вячеслава Рудольфовича, глубоко вникавшего во все детали организации охраны границы, было проведено объединение чекистских пограничных органов и войсковой охраны в единый аппарат. Была установлена единая для всех границ структура пограничных войск: пограничная застава — комендатура — отряд — погранокруг.

В пограничных войсках было введено единоначалие. Большую заботу Менжинский проявлял об усилении в войсках партийно-политической работы. С этой целью на^: заставах, контрольно-пропускных пунктах, в комендатуpax ввели должности политработников, а постановлением ЦК ВКП(б) были созданы политический отдел пограничной охраны и войск ОГПУ и политические отделы в округах. Все это способствовало повышению боевой готовности погранвойск, укреплению политико-морального состояния и воинской дисциплины, дальнейшему укреплению охраны границы.

Огромная работа по реорганизации пограничных войск и совершенствованию их службы была обобщена и законодательно закреплена в новом Положении об охране государственных границ, разработанном под руководством Менжинского. Это Положение было утверждено Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Народных Комиссаров 15 июня 1927 года. Оно четко определяло и законодательно закрепляло режим государственной границы, права и обязанности пограничных властей. Были также разработаны, утверждены Коллегией ОГПУ и введены в действие «Положение о контрольно-пропускных пунктах ОГПУ», «Инструкция о порядке въезда и проживания в пограничной полосе», «Временный устав службы пограничной охраны ОГПУ».