Не ту картину представила реформа 1906 года. Ее задачей было усовершенствование государственного строя, а в результате он принял вид совершенно неопределимый теоретически, а практически не только не стал лучше, а гораздо хуже прежнего. Он порождает борьбу партий за причастие к Верховной власти и в то же время не дает никакой связи выборных людей с народом, так что в этом новом строе ни права Царские, ни права народные не обеспечены, выборные же лица не опираются ни на какую серьезную силу. Законодательное действие вновь созданных учреждений оказалось крайне неудовлетворительно, а политическое их действие столь дефектно, что ему приходится приписать огромную долю ответственности за тот факт, что ныне Россия держится в некотором порядке только благодаря исключительным полномочиям администрации. Неизбежность того или иного изменения этих учреждений составляет общее убеждение, и доверие к прочности этого порядка вещей едва ли где существует. Вообще если реформа 1861 года создала сразу нечто незыблемое и бесповоротное, то реформа 1906 года, наоборот, дала нечто постоянно зыблющееся и тянущее страну к двум диаметрально противоположным построениям государства.
Эта резкая разница в характере и качествах реформ 1861 и 1906 годов невольно бросается в глаза. От чего же она зависит? Причин, конечно, много. Но наряду со внешними условиями имеется еще одно, о котором никто не думает и которое, однако, имеет в высшей степени важное значение.
В 1861 году мы сознали, что нельзя ведомственным путем вести реформу, изменяющую положение страны по существу. В 1861 году были попытки Министерства внутренних дел взять всю реформу в свои руки, но эти попытки были быстро пресечены, и для дела, имевшего учредительный характер, создано специальное учреждение, а именно Особый, или Главный, комитет, начавший действия под личным председательством Носителя Верховной власти[146], а потом до конца оставшийся под Его непосредственным наблюдением. Этот специальный Комитет, хотя и был составлен из лиц, по большей части находившихся на службе, не был междуведомственным. Члены его работали не по указанию своих министров, не под их контролем, а совершенно самостоятельно, по указаниям и под контролем самого Государя Императора. Это центральное учреждение, созданное специально на предмет данной реформы, получило и свои особые органы (как редакционные комиссии), и опору по всей России — Губернские комитеты из членов того самого сословия, которого права и интересы задевались реформой. В довершение практичности в постановке дела, мнения этих комитетов и их депутатов, вызываемых в Петербург, были чисто совещательными. Итак, для национального учредительного дела был дан особый учредительный орган, как бы некоторое временное ведомство.
Что касается обычных ведомств, то они являлись лишь подсобными силами. К ним государство обращалось лишь в тех случаях, когда исполнение учредительной реформы требовало содействия общих учреждений.
Этот путь реформы был безусловно правилен как теоретически, так и практически. Совершенно понятно, что учредительная реформа не может быть хорошо исполнена общими ведомственными государственными учреждениями, приспособленными для текущих дел. Можно сказать, что чем лучше поставлены государственные ведомства, тем менее они способны к работам учредительным, которые всегда требую особого органа.
Если учредительная задача является в момент разрушения прежнего государства, то появляются учредительные собрания, выбранные народом. Если же, как это было в 1861 году в России, учредительная реформа проводится самой Верховной властью государства, то ей самой приходится создать специальный учредительный орган. Так и поступили в 1861 году. И вот почему оказались так удачно, прекрасно подобраны члены этого учредительного комитета, в котором нашли место все лучшие силы, существовавшие тогда в стране.
Не так пошло дело в 1906 году. Реформа первостепенной важности, реформа, при всякой ошибке исполнителей способная потрясать Верховную власть государства, была исполнена чисто ведомственным путем, средствами общих правительственных учреждений, по самому характеру своему пригодных лишь к задачам отдельных ведомств. Новое построение, затрагивающее самые интимные отношения Царя и народа, было отдано в руки бюрократических канцелярий.
Все, знающие подробности совершения этой работы, не требуют напоминания о том, какими неопытными молодыми чиновниками, иной раз наспех, определялись отношения Царя и народа и права Верховной власти. Лишь для образчика вспомним, что только уже в последней инстанции, за несколько дней до опубликования, был исправлен такой невероятный пробел, как неупоминание о подчинении Государю Императору вооруженных сил Империи. И вся эта работа, решавшая судьбы Царя и народа, совершалась в величайшей канцелярской тайне, в которую не могли проникнуть даже сами лица, состоявшие на службе, или наиболее серьезные представители публицистики. В результате и получилась система учреждений, какую мы теперь имеем.
Если бы у нас не было ни несчастной войны, ни бунта, окрещенного революцией, то уж одного этого способа учредительной работы было бы достаточно для того, чтобы результаты получились так или иначе несоответственные цели. И наоборот, если бы предположить, что выработка учреждений в 1906 году при всех прочих неблагоприятных условиях совершалась тем способом, как дело было двинуто в 1861 году, то, конечно, получилось бы нечто гораздо более совершенное.
Без сомнения, при этом созыв Государственной Думы последовал бы на год или полтора позднее, но ведь и это не принесло бы ничего, кроме пользы. Преждевременный созыв Думы только поддержал и раздул революционное брожение в стране и подорвал во мнении народа самый принцип нового учреждения, что, быть может, вовсе не худо с точки зрения ведомственной бюрократии, но с точки зрения государственности, с точки зрения пользы Верховной власти и народа — представляет явление самое печальное, чреватое последствиями неурядиц и смут.
Вот едва ли не существеннейшая причина неудач законодательства 1906 года. Вот отчего работа его доселе остается незаконченной, а только начатой, и притом крайне запутанной. Но если нам будет когда-либо предстоять коренное исправление работы 1906 года, то для избежания дальнейших неудач нам должно оглянуться на опыт 1861 года и поставить выработку реформы представительства на тот же вневедомственный путь, как в 1861 году, и как всегда бывает при всякой общей учредительной реформе.
Учредительные и правительственные права Верховной власти
В последней книжке Вестника Европы (октябрь, хроника, стр. 371) делается выпад в отношении письма редактора Московских Ведомостей покойному председателю Совета Министров П.А. Столыпину, который, как стало известным из заметки брата его А.А. Столыпина в Новом Времени (№ 12758), в пометке на письме выразил свое с ним несогласие.
Вестник Европы недоволен степенью несогласия П.А. Столыпина со взглядами редактора Московских Ведомостей. «Нельзя не пожалеть, — говорит он, — о том, что он (П.А. Столыпин) находил рассуждения г-на Тихомирова прекрасными в теории. Не заслуживает наименования учение, отрицающее обязательность закона для самого законодателя (?). Оно не только фальшиво в самом корне: оно чрезвычайно опасно, постоянно грозя послужить исходной точкой для актов, несовместных с природой государства (?). После крупного поворота в государственной жизни всегда наступает период неустойчивого равновесия, всегда носится в воздухе идея регресса не только в деталях, но и в целом. Допустить, хотя бы отвлеченно, правомерность такого регресса, значит увеличить шансы катастрофы. Прочная охрана приобретенного требует веры не только в его необходимость, но и в справедливость».
