С 1920-х годов начали строиться две системы государственного регулирования отношений власти и молодежи, которые существенно различались по концепции и механизмам. Одна из них формировалась в Германии в период Веймарской республики. В ее основе лежали идеи социальной педагогики (прежде всего, постулат свободы личности ребенка) и правового государства. В 1922 г. был принят Закон о молодежном благоденствии – комплексный правовой акт, содержавший нормативное закрепление государственных обязанностей по обеспечению трудовых и некоторых других социальных прав молодого человека. Закон был отменен в годы фашизма, но затем возродился в правовой практике обоих возникших после Второй мировой войны немецких государств – ГДР и ФРГ. В 1949 г. в ФРГ был восстановлен закон 1922 г. с корректировкой ряда положений (впоследствии принимались редакции этого закона в 1953, 1977, 1986 гг.). В ГДР, в свою очередь, в 1950 г. был принят Закон о молодежи – один из первых законов новой власти, предложенный для принятия молодежной организацией – Союзом свободной немецкой молодежи. Последующие законы о молодежи в ГДР принимались в 1964 и 1974 гг. После объединения ГДР и ФРГ в 1990 г. был принят Закон о помощи детям и молодежи, охватывающий вопросы занятости, социального обеспечения, семейных отношений и др. Специальные нормы регулируют государственную поддержку молодежных организаций.

В Советской России развивалась иная концепция государственного регулирования в области решения молодежных проблем. Для ее формирования определяющее значение имела речь В. И. Ленина на III съезде РКСМ (2 октября 1920 г.). В итоге молодежная общественная организация – комсомол – приобрела особые полномочия по представительству интересов молодежи и стала важнейшим элементом общественно-государственной системы. По мере укрепления позиций компартии и комсомола в обществе роль государственных механизмов сужалась, и законодательство о молодежи в конечном счете стало подсобным инструментом реализации идеологической концепции коммунистического воспитания молодежи. Установилась система, в которой комсомол нес ответственность за воспитание всей молодежи (а не только членов ВЛКСМ), что нашло закрепление в Конституции СССР, законах и подзаконных актах (в частности, в Кодексе законов о труде, в законодательстве об образовании и т. д.).

В законодательстве о молодежи сочетались однозначная и не допускающая вольного толкования постановка общественно значимых целей, широкий охват молодежных проблем, использование преимуществ, которые дает соединение государственных и общественных механизмов реализации крупномасштабных задач с формализмом и бюрократизмом, малой ориентацией на изменяющиеся условия становления новых поколений. В СССР наблюдалось пренебрежение правовыми средствами обеспечения молодежной политики.

Законодательное закрепление отдельных прав молодых граждан к 1990-м годам стало для мировой практики общим явлением. Законы о социальной защите молодежи были приняты в Австрии, Афганистане, Греции, Индии, Испании, Италии, Китае, Нидерландах, Турции, Финляндии, Швеции и некоторых других государствах. Во многих странах созданы государственные органы по делам молодежи, приняты национальные программы. Меры по разработке и принятию законодательства о молодежи были признаны необходимыми на международном уровне. Примером могут служить резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и другие документы, связанные с проведением Международного года молодежи (1985), а затем принятые по случаю десятилетия Международного года молодежи в 1995 г. и т. д.

Молодежные законодательства разных стран в наибольшей степени различаются в части определения роли государства в обеспечении прав молодежи. В США участие государственных структур в социализации молодежи минимально, социальная поддержка молодежи – дело благотворительных частных организаций. В Швеции, Финляндии и ряде других стран, напротив, роль государства достаточно велика, существует строгая регламентация мер по поддержке молодых людей и молодежных организаций.

В современном российском законодательстве нет специальных «молодежных законов», существует лишь концепция государственной молодежной политики. Кроме того, имеется, правда не вполне сформировавшаяся, система нормативно-правовых актов, которыми эта политика регулируется.

В принятых документах, непосредственно относящихся к сфере государственной молодежной политики (ГМП), просматривается довольно стройная концептуальная основа: эта политика направлена в значительной степени на включение молодежи в многообразные общественные связи, раскрытие ее инновационного потенциала и самореализацию личности молодого человека с определенной общественно полезной отдачей. Она призвана улучшить общественный контроль за молодыми людьми из групп риска, сузить сферы и ситуации возможного девиантного поведения, способствовать созданию проектов и программ, отвечающих потребностям молодежи, помочь молодым людям на практике освоить нормы и принципы демократического общества. Предполагается, что такие задачи могут быть реализованы при минимальных усилиях и затратах государства и при активизации институтов гражданского общества.

Вопросы образования и воспитания молодежи нашли отражение в ряде президентских и целевых федеральных программ, в числе которых основная – «Молодежь России». Впервые она была принята в 1994 г., а потом несколько раз обновлялась. Конечные результаты ее реализации были обозначены следующим образом:

♦ выравнивание демографической ситуации в стране, повышение уровня доходов молодежи и молодых семей, улучшение социально-бытовых и жилищных условий;

♦ создание условий для поддержки молодой семьи, снижение числа разводов, уровня безнадзорности среди детей и подростков, снижение уровня безработицы, обеспечение вторичной и сезонной занятости молодежи;

♦ повышение квалификации и формирование трудовых ресурсов, соответствующих требованиям рынка;

♦ рост деловой активности и предприимчивости молодежи;

♦ улучшение здоровья молодого поколения, снижение смертности, наркомании и алкоголизма в молодежной среде;

♦ повышение духовно-нравственного, интеллектуального и творческого потенциала молодого поколения.

Однако планируемые результаты столь масштабны, что вряд ли достижимы даже при своевременном финансировании и высокой организованности проводимых работ. Наиболее очевидна недостижимость результатов программы в финансовом и организационном аспектах. Анализ выполнения предыдущей президентской программы «Молодежь России» показывает, что фактическое финансирование программы за 1995–1997 гг. (три полных года реализации) составило от расчетной потребности чуть более 13 % (в 1995 г. – 30,6 %, в 1996 г. – 10,1 %, в 1997 г. – 9,8 %) [5, 152]. Следующая финансировалась с учетом августовского банковского кризиса 1998 г.

Сопоставление объема задач ГМП и предполагаемых ресурсов для их выполнения приводит к выводу о существенном расхождении между теоретическими установками и практическим пониманием того, что представляет собой государственная молодежная политика. Разброд и шатание в федеральных структурах создали новую ситуацию: акцент в работе государственных органов с молодежью сместился от федерального центра к регионам. Это положение теоретически предусмотрено в концепции государственной молодежной политики как принципиально важное для ее эффективности. Но на деле такое смещение произошло спонтанно. Фактически регионы взяли на себя инициативу в развитии этого направления государственной деятельности, что нашло отражение и в законодательстве.

На федеральном уровне с самого начала не удавалось принять закон, который определял бы общие положения государственной молодежной политики. В 1993 г. Верховный Совет России принял по этим вопросам лишь постановление, не имеющее силы закона. Тем не менее была закреплена концептуальная основа для законотворчества.