Бюрократическая система, выстраиваемая Диоклецианом в значительной степени по военной модели, включала в себя и другие чиновничьи должности, в том числе rationalis rei rationum, возглавлявшего финансовую систему государства и контролировавшего работу монетных дворов и сбор налогов в денежной форме. Собственными императорскими владениями, а также сбором налогов в натуральном виде (annona) управлял magisrer rei summae privatae, тоже важный правительственный чиновник. Императорские владения в это время достигли огромных размеров. Например, в плодородных африканских провинциях Проконсульской Африке и Бизацене они составляли 18 % всей площади. Уже один этот факт определял большое значение чиновника, управлявшего этим имуществом, хотя официально подчинявшегося рационалису.
Значительное место в этой системе заняла созданная Диоклецианом секретная полиция — agentes in rebus. В Римской империи уже существовали так называемые фрументарии, исполнявшие, в частности, роль военной и тайной полиции. Однако в новых условиях они оказались неэффективными, и вместо них Диоклециан создал новую организацию — agentes in rebus. Ее главной задачей являлось разузнавание подлинного положения на местах и доклад об этом центральной власти, контроль над чиновниками всех рангов, пресечение коррупции и произвола и по возможности предупреждение проявлений недовольства и открытого мятежа. С этой целью такие агенты могли тайно направляться в ту или иную местность, и их доклады, о содержании которых заинтересованные лица могли и не знать, часто имели важные последствия. Во времена тетрархии таких агентов было не так много, но эта служба имела большие перспективы в дальнейшем.
Таким образом, в Римской империи завершалось создание бюрократической системы. В нее включены были чиновники разного ранга. Диоклециан установил твердые правила их назначения и увольнения. Ни один руководитель центрального или местного звена имперской администрации отныне не мог формировать свой штат по собственному выбору, как это было раньше, но к нему уже приставлялись соответственные функционеры. Руководящее положение в новом государственном аппарате занимает служилая знать. В этой бюрократической системе места для сената и его магистратур фактически не было. Это, однако, не означает, что сенат как орган и сенаторы как сословие исчезли.
Диоклециан, как говорилось выше, был человеком консервативным и субъективно не стремился разрушать старые порядки. Скорее наоборот, он позиционировал себя как восстановителя доброго старого времени. И такая позиция императора была не лицемерием, а искренним выражением его субъективных стремлений. Это сказалось, в частности, и на отношении Диоклециана к Риму, по-прежнему остававшемуся официальной столицей, главой вселенной, светочем мира. Уже отмеченный выше факт, что он никому из тетрархов не позволил иметь резиденцию в Риме, говорит о признании Города центром, стоявшим выше других городов, где и Диоклециан, и его соправители обитали. И хотя сам император в Риме почти не бывал, он очень внимательно относился к Городу и занимался там строительством. В частности, по его приказу на форуме была восстановлена сгоревшая курия, в которой заседал сенат.
Этот орган, действительно, проводил свои заседания и принимал те или иные решения, издавал сенатусконсульты, но последние становились действенными только после одобрения их императором. По тем или иным основаниям тетрархи включали в состав сената угодных им лиц, но в целом он сохранял свой традиционный характер. Большинство сенаторов являлись потомками сенаторских фамилий, и только 18 %, по имеющимся, конечно, неполным данным, были «новыми людьми». Однако число сенаторских магистратур сократилось. В это время исчезли (или были официально ликвидированы) эдилитет и народный (плебейский) трибунат. Должности квесторов и преторов свелись к формальностям и организации различных игр, но консульство сохраняло свой престиж. И то, что Диоклециан и Максимиан восемь раз становились ординарными консулами, подчеркивает престиж этой магистратуры. Было установлено, что частный человек должен сначала стать консулом-суффектом, а лишь потом, будучи консулом вторично, занять пост ординарного консула. Впрочем, людей, достигших этого поста, было очень немного. И все же, как и с другими магистратурами, дело в большой степени ограничивалось почетом без каких-либо реальных функций.
Некоторые сенаторы могли привлекаться к исполнению тех или иных обязанностей. Сам же сенат оставался в Риме, в то время как Диоклециан и его соправители находились в других местах, где с помощью чиновников и вершили все государственные дела. В этих условиях сенат, уже лишенный и финансовой самостоятельности, и участия в командовании войсками, и права, хоть и чисто формального, но юридически весьма важного, избирать или, по крайней мере, утверждать императоров, перестал играть какую-либо политическую роль. Его заседаниями руководил префект. И одно это показывало ограниченность значения сената рамками самого Рима и его сравнительно небольшой округи.
Радикальные преобразования провел Диоклециан на провинциальном уровне. Они не были единым актом, а проводились сравнительно постепенно, и к концу правления Диоклециана была создана новая сеть провинций Империи. Во-первых, исчезло различие между императорскими и сенатскими провинциями, существовавшее с 27 г. до н. э. Теперь все они без исключения стали управляться императорскими чиновниками, хотя некоторые из последних могли быть и сенаторами. Во-вторых, многие провинции были разделены на более мелкие. Например, на Пиренейском полуострове вместо трех провинций теперь стало пять, в Галлии вместо шести — тринадцать; Египет был разделен на три провинции, а Азия — на шесть. Это, по мысли Диоклециана, должно было, с одной стороны, предотвратить попытки узурпации со стороны наместников, а с другой — приблизить управление к населению конкретной провинции. В-третьих, чрезвычайно важным стало то, что на провинции (хотя официально они, особенно в первое время, назывались регионами) в 290–291 гт. была разделена Италия. В ней их было образовано семь. Таким образом, с привилегированным ее положением было покончено, и это явилось полным разрывом со всеми традициями римского государства.[55] Только Рим с его округой в 100 миль за пределами городских стен сохранил особое положение. Им управляли префект Города и римский сенат. В-четвертых, изменилась система управления провинциями. Во главе двух, Африки и Азии (уже после Диоклециана к ним присоединилась Ахайя), остались проконсулы, каковые были сенаторами. Остальными провинциями управляли либо президы всаднического ранга, либо (как в Италии) корректоры, которые могли быть и всадниками, и сенаторами. В отдельных случаях встречались консуляры, они тоже могли быть и сенаторами, и всадниками. Однако самым важным было то, что ни один из чиновников, независимо от своего ранга, не командовал войсками. Их функции были чисто гражданскими — общая администрация, суд, сбор налогов, контроль за общественными работами и т. п. С военными проблемами они соприкасались только в том отношении, что отвечали за воинский набор. Войсками командовали дуксы, независимые от гражданских властей. Разделение военной и гражданской службы, начатое Галлиеном, почти полностью завершилось.[56] Только в немногих и небольших провинциях, как, например, Исаврия, наместник мог сохранять и военные функции, и в таком случае он назывался дукс и презид (dux et praeses).[57] Каждый наместник независимо от своего ранга и наименования имел в своем распоряжении большой штат чиновников, называемых официалами.
Управление на нижнем уровне по-прежнему осуществляли civitates, в большинстве случаев представлявшие собой город с прилегавшей к нему сельской округой. Как и ранее, они пользовались самоуправлением и имели свои органы власти, но Диоклециан и в их административную жизнь внес важное изменение. Еще со II в. в ряде случаев императоры назначали кураторов городов, которые должны были им помогать справиться с финансовыми проблемами. Теперь кураторам полагалось обязательно быть в каждом городе, в каждой civitas. И это был не просто богатый человек, как ранее, а государственный служащий. Более того, такой куратор не ограничивался только финансовыми вопросами, а осуществлял общий надзор за администрацией города. Известно, например, что во время преследования христиан, о чем будет сказано позже, куратор мог вести судебное следствие, хотя окончательное решение принимал более высокопоставленный чиновник. Городское самоуправление было, таким образом, поставлено под контроль императорского чиновника.
