Возможно, Мэдисон переоценил тягу своих коллег к переменам. Возможно также и то, что, внося свое предложение, он понимал, что его будут убеждать согласиться на меньшее — скажем, на право регулировать торговлю, но не собирать налоги с нее, — и потому решил, что будет тактически разумно просить большего. По сути, он добился очень малого, хотя в январе 1786 года палата горожан одобрила предложение созвать конференцию штатов «для рассмотрения вопроса, в какой степени единая система регулирования их торговой деятельности может быть необходимой для их общих интересов и их долговременного согласия…»[1064].

Вскоре после этого штаты получили приглашение на конференцию, и 11 сентября 1786 года делегаты от пяти штатов — Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавэра и Виргинии — встретились в Аннаполисе (Мэриленд). Легислатура Мэриленда, теоретически являвшаяся принимающей стороной, отказалась назначить своих делегатов — видимо, из опасения, что конференция окончательно подорвет и без того уже слабую власть конгресса. Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Род-Айленд и Новая Каролина отправили своих делегатов, но те не смогли прибыть вовремя. Несколько штатов избрали делегатами весьма влиятельных людей: Александр Гамильтон представлял Нью-Йорк, Джон Дикинсон — Делавэр, а из Виргинии прибыли Джеймс Мэдисон и Эдмунд Рэндольф. Полномочия рассматривать, помимо регулирования торговли «другие важные вопросы» имелись только у делегации Нью-Джерси. Штат Нью-Джерси стремился к масштабному пересмотру «Статей конфедерации», и в этом с ним были солидарны Мэдисон и Гамильтон. Но все понимали, что собрание с участием представителей всего лишь пяти штатов может сделать очень мало. И этим «малым» результатом работы конференции стал призыв ко всем штатам назначить своих представителей для участия в конференции, которую было решено провести в мае 1787 года и в рамках которой делегаты должны были «обсудить ситуацию Соединенных Штатов и разработать такие дополнительные статьи, какие они сочтут необходимыми для приведения конституции федерального правительства в соответствие с потребностями Союза…»[1065].

Это послание добралось до штатов почти одновременно с известием совершенно другого рода: в центральном и западном Массачусетсе началось вооруженное восстание. Это восстание, названное по имени Даниэля Шейса, одного из его руководителей, было организовано фермерами, в большинстве своем солидными, уважаемыми людьми, многие из которых были ветеранами войны, доведенными до отчаяния жесткой финансовой политикой штата. С начала 1780 годов легислатура, находившаяся под полным контролем купцов из восточных округов и их приспешников, сопротивлялась попыткам реформирования либо кредитной системы, либо структуры налогообложения. В довершение всего в начале 1786 года легислатура повысила ставки процентов, начисляемых по долгам (держателями долговых обязательств в основном были жители восточного Массачусетса), и, кроме того, решила удовлетворить требование конгресса об уплате реквизиции. Атмосфера в западной части штата накалялась в течение шести лет, и последняя мера привела к восстанию обремененных долгами фермеров, которые прибегли к насилию, чтобы помешать конфискации своего имущества в счет долгов и налогов, которые они не могли оплатить[1066].

Массачусетс подавил восстание за несколько месяцев, но оно изменило настроение людей. Нельзя сказать, чтобы это настроение было слишком мрачным, но оно располагало людей в пользу пересмотра существующих «Статей конфедерации». Насколько масштабного и какого рода пересмотра, оставалось еще неясным, когда 21 февраля 1787 года конгресс внес свой неуверенный голос в призывы к переменам, одобрив предложение о созыве конвента. Конвент должен был открыться в Филадельфии в мае 1787 года.

В 1760-е годы элита начала борьбу против Великобритании, и ее примеру последовал народ. Теперь элита начала движение за конституционную реформу. Могла ли она надеяться, что народ последует за ней и на этот раз? Отличались ли люди 1780-х годов от людей довоенного и военного времени? Мэдисон, Вашингтон и Гамильтон, а также многие другие, кто выступал за пересмотр «Статей конфедерации», не знали ответа на эти вопросы. Ответа на них не знал никто. Одной из аномалий в годы между заключением мира и созывом Конституционного конвента была неуверенность революционных вождей в американском народе.

В период между 1765 и 1787 годами многое изменилось. Хотя в 1765 году американцы не были единым народом, они знали, что между ними есть много общего. К 1787 году они осознали, кем они являются. Они были народом, который ценил свободу и представительное правление. И они образовали между собой союз задолго до 1787 года. Конечно, центральному органу этого союза не хватало сил, но, по крайней мере, сам союз выжил. К тому же у этого народа была история — короткая, но славная история борьбы и победы в войне. Эта история сделала людей 1780-х годов отличными от тех, какими они были двадцатью годами ранее. В некотором смысле именно она и сделала их народом.

Американцы в 1780-е годы по-прежнему считали себя призванными Провидением творить великие дела. Они были избраны, и их победа в войне и достижение независимости доказали, что они достойны своего призвания. Безусловно, некоторые были убеждены в этом сильнее, чем другие. Это убеждение, по-видимому, всегда существовало в Новой Англии, особенно среди конгрегационалистов. Оно давало себя знать и в Виргинии, даже среди плантаторов, воспитанных на пресных проповедях англиканских священников. Во всех других местах его разделяли евангелисты и религиозные энтузиасты, например многие пресвитерианцы и баптисты. Но, несомненно, были и те, кто не верил в руку Провидения. Тем не менее в 1780-е годы даже многие безразличные люди в той или иной степени испытывали чувство национальной гордости.

Национализм, однако, воплощал далеко не все старые ценности американцев. Собственно говоря, тяга американцев к свободе существовала независимо от их осознания себя единым народом. Эта тяга имела гораздо более долгую историю и связывалась с местными институтами — со штатами не в меньшей степени, чем с союзом.

В 1760-е и 1770-е годы американцам было гораздо проще договориться об общих принципах, нежели о том, как организовать сопротивление и войну[1067]. Но в 1774 году они создали конгресс и отправили делегатов как на первый, так и на второй Континентальный конгрессы. Этот орган был центром, позволявшим управлять военными действиями, хотя его полномочия оставались неопределенными до тех пор, пока в мае 1781 года штаты не ратифицировали «Статьи конфедерации».

Хотя конгресс был создан штатами, он также создавал себя и сам, осуществляя функцию руководства штатами. Он образовал армию; он отправил за границу послов и вступил в союз с Францией; он выпускал валюту и занимал деньги; он реквизировал деньги у штатов. Он делал все это и многое другое, не имея сколько-нибудь четко очерченных полномочий, делал в силу необходимости и с молчаливого согласия штатов.

Было, однако, и много такого, чего конгресс делать не мог, включая сбор налогов и регулирование торговой деятельности. Кроме того, он не мог напрямую воздействовать на отдельных лиц и учреждения в пределах штатов. В конгрессе были делегаты, выступавшие за то, чтобы он был наделен правом принуждения, правом, которое, как они считали, могло использоваться в отношении граждан любого штата. Сам конгресс делал пробные попытки продемонстрировать штатам свою силу. Например, в 1776 году он порекомендовал им попытаться привлечь в армию мужчин обещанием вознаграждения в виде земельных наделов. Мэриленд отказался, и тогда конгресс заявил, что ни один штат не вправе уклоняться от распоряжений конгресса путем простого отказа подчиняться им. Это заявление вызвало еще один протест со стороны Мэриленда, и конгресс отступил. Примерно в то же время конгресс вознамерился заняться подавлением лоялистов в Делавэре, хотя сам штат не просил его об этом. В первые два года войны конгресс делал и другие предложения, направленные на расширение его полномочий, но ни одно из них не привело к такой концентрации власти, которая позволила бы конгрессу доминировать над штатами. Таким образом, отношения конгресса со штатами на первом этапе войны оставались весьма неопределенными[1068].