Вопрос о государственном оформлении союза советских республик становился все более актуальным. Первоначальный план такого объединения был разработан наркомом по делам национальностей И. В. Сталиным. Еще в 1917 г. он относился к идеям мировой революции скептически, выдвигая на первый план интересы Советской России. И в последующие годы он оставался последовательным сторонником государственного единства. Летом 1920 г. Сталин писал Ленину, что для наций, прежде входивших в состав Российской империи, новый, советский тип федерации можно и нужно считать целесообразным как путь к интернациональному единству. Сталин убеждал лидера партии, что такой тип федерализма не ущемит прав национальных меньшинств и не вызовет у них особых трений. Разработанный Сталиным план получил название «плана автономизации». По этому плану независимые советские государства становились автономиями в рамках РСФСР. Позиция Сталина была одобрена в центре и большинстве союзных республик. Разногласия с Х. Г. Раковским, Г. И. Петровским и М. В. Фрунзе, которые защищали независимость Украины, удалось загладить. Но против плана автономизации активно выступил ЦК грузинской компартии во главе с П. Г. Мдивани и Ф. И. Махарадзе. Конфликт стал известен Ленину.

С характерной для него настойчивостью Ленин поддержал грузинскую сторону. Он понял, что «план автономизации» подрывает тот общий курс на либерализацию советского режима, который проводился в рамках нэпа. Ленину также стал известен так называемый грузинский инцидент. Суть случившегося сводилась к личному конфликту лидера Закавказского бюро ЦК С. Орджоникидзе с руководством грузинских коммунистов. В ходе очередной дискуссии один из них назвал Орджоникидзе «сталинским ишаком», за что получил пощечину. Комиссия во главе с Ф. И. Дзержинским не нашла в действиях Орджоникидзе ничего предосудительного. Совсем иное впечатление о случившемся сложилось у Ленина. Позицию Орджоникидзе, Дзержинского, а заодно и Сталина, чье влияние Ленин усматривал в поведении Орджоникидзе, руководитель большевистской партии посчитал проявлением великорусского шовинизма. По его мнению, никто не подвержен великорусскому национализму больше, чем обрусевшие инородцы. Проявлением великодержавности Ленин посчитал и «план автономизации». Ленин выдвинул собственный план, согласно которому новое государство должно было создаваться как союз равноправных республик.

Ленинская критика заставила серьезно пересмотреть основы намечавшегося объединения. 6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП(б) одобрил предложения, высказанные вождем. Было решено, что советские республики не станут входить состав России. Вместо этого будет создан евразийский союз государств. Он должен будет состоять из четырех независимых республик: России, Украины, Белоруссии и Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики (куда входили Грузия, Азербайджан, Армения). В ходе развернувшихся после этого широких консультаций идея образования СССР была одобрена партийными и государственными органами всех республик.

29 декабря в Москве открылась конференция полномочных представителей делегаций независимых республик РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР. На ней были подписаны Декларация и Договор об образовании СССР. На следующий день, 30 декабря 1922 г., открылся I Всесоюзный съезд Советов. Доклад о Декларации и союзном договоре сделал на съезде И. В. Сталин. Следует подчеркнуть важность ратификации союзооб-разующих документов I Всесоюзным съездом Советов. Своим решением съезд юридически оформил образование СССР. Тот факт, что учредительные документы были не только подписаны представителями республик, но и утверждены Всесоюзным съездом, повышало их статус, делало обязательными для участников объединительного процесса. Тем самым делался пока еще половинчатый, но существенный шаг от договорной федерации, близкой к конфедерации, к федерации конституционной. Съезд также выбрал руководящие органы нового государства. Первыми председателями ЦИК СССР на нем были избраны председатели ЦИК союзных республик: М. И. Калинин, Г. И. Петровский, А. Г. Червяков, Н. Н. Нариманов. Главой первого союзного правительства становится В. И. Лениным.

Создание нового союзного государства требовало своего конституционного оформления. Работа над проектом Конституции СССР начинается, по сути, с момента принятия I Всесоюзным съездом Советов Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Декларация и Договор затем стали основой будущей Конституции СССР. В соответствии с решениями I съезда Советов и ЦИК СССР Президиум ЦИК СССР 10 января 1923 г. образовал шесть комиссий для подготовки проекта союзной Конституции. В их работе участвовали такие видные партийные и общественные деятели, как М. И. Калинин, Н. В. Крыленко, В. П. Ногин, Я. Э. Рудзутак, И. В. Сталин, М. В. Фрунзе, А. Д. Цюрупа. Работа над проектом завершилась только через полтора года. 6 июля 1923 г. он получил одобрение ЦИК СССР. Окончательно черта под созданием первой Конституции СССР была проведена на II съезде Советов СССР, и 31 января 1924 г. она была единогласно утверждена делегатами съезда.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. очень специфична. Фактически она состояла из двух ранее принятых документов: Декларации и Договора об образовании СССР. Поэтому она целиком посвящена вопросам соотношения прав союзного центра и республик, а также системе высших органов власти и управления союзного государства. В отличие от других конституций, в ней не содержатся характеристики общественного устройства, прав и обязанностей граждан, конструкции местных органов власти, избирательной системы. Все эти вопросы оставались в компетенции республиканских конституций. Однако принятие Конституции 1924 г. означало еще один важный шаг на пути превращения СССР из договорной в полноценную конституционную федерацию. По сути, Конституция 1924 г. делала устаревшими Договор и Декларацию об образовании СССР, хотя и сохраняла в себе дух этих документов. Тем самым выход из СССР теперь не мог быть осуществлен простым расторжением или денонсацией союзообразующих документов ни на уровне республик, ни на уровне союзного центра. Для реализации права республик на выход из СССР теперь требовалось создание новой процедуры, ее законодательного закрепления. Объективно это способствовало укреплению государственного единства.

Высшим органом власти в СССР по Конституции 1924 г. становился Съезд Советов СССР. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. ЦИК СССР избирал по числу союзных республик четырех председателей из состава своего Президиума, что должно было служить еще одним проявлением равноправия союзных республик. ЦИК СССР созывался на сессии Президиумом ЦИК три раза в год. Конституцией предусматривались и чрезвычайные сессии. Инициатива по их созыву могла исходить от Президиума ЦИК СССР, Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, а также ЦИК одной из союзных республик. В период между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей. Высшим органом управления СССР Конституция называла СНК СССР. Формирование СНК СССР входило в компетенцию ЦИК СССР. Особенностью Конституции 1924 г. было закрепление в ней единства законодательной и исполнительной власти. В этом нашли свое воплощение представления Ленина о социалистическом государстве и пагубности существовавшей в буржуазных государствах практики разделения законодательной и исполнительной власти.

Серьезные сдвиги в годы нэпа происходили не только в экономической и социальной, но и в политической сфере. В годы нэпа продолжался вызванный революцией передел собственности и власти, что уже само по себе подразумевало обострение политической борьбы. Не было единства и в вопросе о будущем устройстве страны, что также вызвало ожесточенные столкновения. Как это нередко случается в истории, борьба по принципиальным вопросам общественного устройства осложнялась личным соперничеством. Все это и создавало тот неповторимый колорит общественной жизни, который до сих пор воспринимается многими историками и публицистами как расцвет либерализма и духа свободы. По сравнению с годами гражданской войны и сталинских репрессий, когда несогласные могли поплатиться за свою позицию жизнью, нэп действительно представляется оазисом свободомыслия. Но хотя либеральные свободы в 1920-е годы реально получили определенный простор для развития, идейная и политическая борьба не становилась от этого менее напряженной и драматичной. Разрушительные импульсы гражданской войны в политике, так же как и в экономике, изживались обществом болезненно и постепенно.