Первым делом кабинет занялся вопросом об отношениях военного министра с президентом, правительством и сеймом. Пилсудский сам определил, как эти отношения должны выглядеть, а затем свое решение адресовал премьеру в качестве условий, на которых он готов занять во втором правительстве Бартеля пост военного министра. Это было трудно объяснимое поведение – ведь именно маршал, а не премьер или президент принимал решения по основным политическим вопросам. В июне по предложению Пилсудского Совет министров и президент утвердили его председателем Узкого военного совета. Было также решено, что все вопросы, входящие в компетенцию высших военных властей и не отнесенные конституцией к прерогативам законодательной власти, будут регулироваться в дальнейшем декретами президента, согласованными с военным министром.
Наиболее важные изменения были внесены в конституцию 2 августа 1926 года (так называемая «августовская новелла»). В соответствии с ними президент получал право по предложению Совета министров распускать парламент (раньше он мог это сделать лишь с одобрения сената), а палаты парламента лишились возможности самороспуска. Президенту разрешили издавать распоряжения, имеющие силу закона с момента их оглашения, то есть декреты. Они переставали действовать в двух случаях: 1) не были представлены на рассмотрение парламента в течение 14 дней с момента открытия сессии; 2) не утверждены парламентом. Менялся регламент работы сейма – с постоянной на сессионную. С этого момента главной задачей парламента становилось принятие государственного бюджета на созываемой раз в год очередной сессии продолжительностью пять месяцев. Если сейм не успевал принять бюджет в отведенные ему сроки, то это мог сделать президент своим решением.
Одновременно сейм одобрил закон о полномочиях президента. Теперь только он мог созывать и закрывать сессии парламента, а также распускать сейм. В совокупности с правом вмешательства в работу кабинета министров это обеспечивало ему возможность прямо влиять на функционирование высшей законодательной и исполнительной власти. Формально именно президент являлся теперь наиболее влиятельным человеком в государстве. На практике же реальной властью обладал лишь Пилсудский.
5 августа правительство приняло решение о существенном повышении жалованья кадровому составу армии, что полностью соответствовало ожиданиям офицерского корпуса. А на следующий день президент подписал подготовленный Пилсудским проект декрета об организации высших военных властей. Президент получил право издавать декреты по вопросам, не требующим законодательного урегулирования, назначать и освобождать от должности по решению кабинета, принятому по предложению военного министра, генерального инспектора вооруженных сил, заместителя военного министра и начальника Генерального штаба. Он также производил по представлению военного министра назначения на должности командиров дивизий и выше, а также присваивал все офицерские звания.
Военный министр командовал вооруженными силами в мирное время, назначал на должности, не включенные в номенклатуру президента, и освобождал от них, нес конституционную и парламентскую ответственность за свои действия. Поскольку согласно конституции президент не мог быть главнокомандующим в военное время, вводился институт генерального инспектора вооруженных сил, который во время войны становился главнокомандующим. В мирное время он был постоянным заместителем военного министра по всем вопросам, касавшимся подготовки армии на случай войны. При этом министр обязан был согласовывать с ним все вопросы назначений на должности командира полка и выше. Генеральный инспектор разрабатывал и контролировал все мобилизационные и оперативные мероприятия.
Формально декрет предоставлял президенту как верховному главнокомандующему вооруженных сил большие, чем прежде, права. Теперь он не руководил, а командовал армией через посредство военного министра. При этом в командовании выделялись две области деятельности: в мирное и в военное время. Первой должен был руководить военный министр, второй – генеральный инспектор. Отношения между ними были прописаны в декрете в самом общем виде. Необычным было то, что генеральный инспектор имел больше полномочий, чем военный министр, формально его прямой начальник. Генеральный инспектор был также референтом Комитета государственной обороны, созданного в октябре 1926 года. Без его согласия этот высший коллективный орган, отвечавший за все аспекты обороны государства, не мог принять ни одного решения. Введенная в Польше модель организации высших военных властей не имела аналогий в других странах, так как она устанавливала институт генерального инспектора, не подконтрольный никаким конституционным органам власти.
Пилсудский, готовя декрет, исходил не только из стремления обеспечить себе прочный контроль над армией, но и необходимости освободить готовящего армию к войне генерального инспектора от повседневной текучки дел в военном министерстве.
28 августа декретом президента генеральным инспектором был назначен Пилсудский. При этом он сохранил за собой и кресло министра военных дел. Теперь в его руках было сосредоточено руководство армией как в мирное, так и военное время. Первоначально он рассматривал такое совмещение в качестве временной меры, но до своей кончины так и не решился оставить хотя бы один из постов. В результате ему пришлось рассматривать и решать не только вопросы развития отдельных родов войск и оборонной промышленности, но и текущей жизни вооруженных сил, военного бюджета и т. д. Одним из последствий совмещения стало возрастание роли военных в государственном аппарате.
На основании декрета об организации высших военных властей Пилсудский осуществил реорганизацию института инспекторов армии, которые во время войны должны были стать командующими армиями. Со временем их численность увеличилась с шести до четырнадцати. Помимо инспекторов армии был введен институт генералов для работы при генеральном инспекторе вооруженных сил, будущих командующих оперативными группами. Эта реформа позволила маршалу отстранить с первых ролей генералов, не вызывавших у него доверия, и приступить к формированию собственной военной элитарной группы, в которой все большую роль играли выходцы из польского легиона. Так, с 1928 по 1932 год количество легионеров среди генералов возросло с 44 человек (54 процента всех генералов) до 54 (74 процента), инспекторов армии – с 3 (44,4 процента) до 7 (70 процентов), командующих военными округами – с 5 (50 процентов) до 8 человек (80 процентов )[230].
С момента издания декрета от 6 августа 1926 года можно говорить о завершении в основных чертах процесса становления в Польше ранней модели режима «санации». Она представляла собой своеобразный симбиоз личной диктатуры Пилсудского, опирающейся главным образом на армию, и остатков парламентаризма в виде легально действующих политических партий и представительных органов. Хотя они и потеряли ряд своих важных прерогатив, но все же сохраняли способность оказывать сопротивление диктатуре. Пилсудский не счел целесообразным открыто узурпировать государственную власть. Его интересовал только абсолютный контроль за военной и внешнеполитической областями государственной жизни. И он такую возможность получил на основании формально интерпретируемого права.
Своеобразие процесса становления режима заключалось в том, что Пилсудский, отказавшись от роспуска парламента, чего настойчиво добивались поддерживавшие его левые партии, сумел опереться на достаточно внушительное большинство депутатов. Одни из них объясняли свое голосование за предложения Пилсудского убеждением в их необходимости и полезности для страны. Другие руководствовались слепой верой в гений маршала. Третьи – хотя это и скрывалось – опасением потерять выгоды, связанные с участием в представительных органах власти. Против были, хотя и по разным соображениям, парламентарии от национальных демократов, коммунистов и славянских национальных меньшинств. Объективно лишь они сумели в какой-то степени сохранить лицо – свое и польского парламентаризма, но не более того. Если бы точно так же поступили другие депутаты, политическое развитие Польши пошло бы иначе. Невозможно точно утверждать как, но режиму, несомненно, пришлось бы опираться лишь на одну ногу – армию, а здесь в первое время после переворота позиции Пилсудского доминирующими не были.
